С 1708 г. Петр начал перестраивать старые органы власти и управления и заменять их новыми. В результате к концу первой четверти XVIII в. сложилась следующая система органов власти и управления.
В 1711 г. был создан новый высший орган исполнительной и судебной власти – Сенат, обладавший и значительными законодательными функциями. Он принципиально отличался от своего предшественника – Боярской думы.
«Члены совета назначались императором. В порядке осуществления исполнительной власти Сенат издавал указы, имевшие силу закона. В 1722 г. во главе Сената был поставлен генерал-прокурор, на которого возлагался контроль за деятельностью всех правительственных учреждений. Генерал-прокурор должен был выполнять функции «ока государства». Этот контроль он осуществлял через прокуроров, назначаемых во все правительственные учреждения. В первой четверти XVIII в. к системе прокуроров добавилась система фискалов, возглавляемая оберфискалом. В обязанности фискалов входило донесение обо всех злоупотреблениях учреждений и должностных лиц, нарушавших «казенный интерес».
Никак не соответствовали новым условиям и задачам приказная система, сложившаяся при Боярской думе. «Возникшие в разное время приказы (Посольский, Стрелецкий, Поместный, Сибирский, Казанский, Малороссийский и др.) сильно различались по своему характеру и функциям». Распоряжения и указы приказов зачастую противоречили друг другу, создавая невообразимую путаницу и надолго задерживая решение неотложных вопросов.
Взамен устаревшей системе приказов в 1717–1718 гг. было создано 12 коллегий, каждая из которых ведала определенной отраслью или сферой управления и подчинялась Сенату. Главными считались три коллегии: Иностранная, Военная и Адмиралтейство. В компетенцию Комерц-, Мануфактур- и Берг – коллегии входили вопросы торговли и промышленности. Три коллегии ведали финансами: Камер-коллегия – доходами, Штатс – коллегия – расходами, а Ревизион – коллегия контролировала поступления доходов, сбор податей, налогов, пошлин, правильность расходования учреждениями отпущенных им сумм. Юстиц-коллегия ведала гражданским судопроизводством, а Вотчинная, учрежденная несколько позже, – дворянским землевладением. Был создан еще Главный магистрат, ведавший всем посадским населением; ему подчинялись магистраты и ратуши всех городов. Коллегии получили право издавать указы по тем вопросам, которые входили в их ведение.
Кроме коллегий было создано несколько контор, канцелярий, департаментов, приказов, функции которых были также четко разграничены. Одни из них, например Герольдмейстерская контора, ведавшая службой и производством в чины дворян; Преображенский приказ и Тайная канцелярия, ведавшие делами о государственных преступлениях, подчинялись Сенату, другие – Монетный департамент, Соляная контора, Межевая канцелярия и др. – подчинялись одной из коллегий.
В 1708–1709 гг. была начата перестройка органов власти и управления на местах. Страна была разделена на 8 губерний, различавшихся по территории и количеству населения. Так, Смоленская и Архангелогородская губернии своим размером мало отличались от современных областей, а Московская губерния охватывала весь густонаселенный центр, территорию современных Владимирской, Ивановской, Калужской, Тверской, Костромской, Московской, Рязанской, Тульской и Ярославской областей, на которой жила почти половина всего населения страны. В число губерний вошли Петербургская, Киевская, Казанская, Азовская и Сибирская.
«Во главе губернии стоял назначаемый царем губернатор, сосредоточивавший в своих руках исполнительную и судебную власть. При губернаторе существовала губернская канцелярия. Но положение осложнялось тем, что губернатор подчинялся не только императору и Сенату, но и всем коллегиям, распоряжения и указы которых зачастую противоречили друг другу».
Губернии в 1719 г. были разделены на провинции, число которых равнялось 50. Во главе провинции стоял воевода с канцелярией при нем. Провинции, в свою очередь, делились на уезды с воеводой и уездной канцелярией. Некоторое время в царствование Петра уездная администрация была заменена выборным земским комиссаром из местных дворян или отставных офицеров. Его функции ограничивались сбором подушной подати, наблюдением за выполнением казенных повинностей, задержанием беглых крестьян. Подчинялся земский комиссар провинциальной канцелярии. В 1713 г. местному дворянству было предоставлено выбирать по 8–12 ландратов (советников от дворян уезда) в помощь губернатору, а после введения подушной подати были созданы полковые дистрикты. Квартировавшие в них воинские части наблюдали за сбором податей и пресекали проявления недовольства и антифеодальные выступления. Роспись чинов 24 января 1722 г., табель о рангах, вводила новую классификацию служащего люда. Все новые учрежденные должности – все с иностранными названиями, латинскими и немецкими, кроме весьма немногих, – выстроены по табели в три параллельных ряда: воинский, статский и придворный, с разделением каждого на 14 рангов, или классов. Аналогичная лестница с 14 ступенями чинов вводилась во флоте и придворной службе. Этот учредительный акт реформированного русского чиновничества, ставил бюрократическую иерархию, заслуги и выслуги, на место аристократической иерархии породы, родословной книги. В одной из статей, присоединенных к табели, с ударением пояснено, что знатность рода сама по себе, без службы, ничего не значит, не создает человеку никакого положения, людям знатной породы никакого положения не дается, пока они государю и отечеству заслуг не покажут.
Таким образом, сложилась единая для всей страны административно-бюрократическая система управления, решающую роль в которой играл монарх, опиравшийся на дворянство. Во второй половине XVII в. общая тенденция развития государственной системы России заключалась в переходе от самодержавия с Боярской думой и боярской аристократией, от сословно-представительной монархии к «чиновничье-дворянской монархии», к абсолютизму. В XVII в. изменился титул русских царей, в котором появился термин «самодержец». Общий процесс регламентации всех областей жизни и управления страной неограниченной властью монарха встретил протест со стороны русской православной церкви. Она являлась крупнейшей феодальной организацией, владевшей несметными богатствами, тысячами крепостных крестьян и огромными земельными угодиями. Церковь с успехом отбивала попытки государственной власти поставить под свой контроль ее владения. Но Петру удалось частично подчинить церковь государственной власти.
История
Ответ на билет №26
Государственные и административные реформы Петра
А. Бюрократический аппарат. Высшие органы власти
1. При Петре I был создан новый государственный аппарат. Реформа органов власти во многом была продиктована войной, так как старая государственная машина не справлялась с усложнившимися задачами и новыми функциями. При осуществлении нового государственного устройства Петр опирался на труды европейских ученых по теории государства, а также заимствовал кое-что из практики европейских государств, в частности Швеции.
2. Царь считал, что он знает, в чем состоит счастье державы, и что его воля есть закон. Он писал в одном из указов: “Наш народ яко дети неучение ради, которые никогда за азбуку не примутся, когда от мастера не приневолены бывают, которым сперва досадно кажется, но когда выучатся, потом благодарят...” Поэтому выполнение своей воли Петр начал с обновления аппарата управления.
3. Прежде всего, Петр I перестал советоваться с Боярской думой, а в 1701 г. создал “консилию министров” из 8 доверенных лиц. Последние упоминания о Боярской думе относятся к 1704 г. В консилии был установлен определенный режим работы, каждый министр имел особые полномочия, появляются отчетность, протоколы заседаний, т. е. происходит бюрократизация управления. В 1711 г. Петр I учредил Правительствующий Сенат, заменивший Боярскую думу. Это был верховный орган управления страной, состоящий из девяти человек, назначаемых царем. Сенат распоряжался судебными, финансовыми, военными, иностранными, торговыми делами, но вся законодательная власть принадлежала царю. Решения сенаторами принимались коллегиально. Были введены должности фискалов в центре и на местах, которые выявляли факты нарушения указов, взяточничества и доносили об этом Сенату и царю. Но в 1722 г. царь организовал контроль за самим Сенатом: генерал-прокурор и его помощники наблюдали за работой Сената.
Б. Создание коллегий. Местные органы власти
1. В 1718 г. на смену громоздкой системе приказов пришли коллегии, которые подчинялись Сенату. Каждая коллегия ведала определенной отраслью управления, все вопросы решались совместно (коллегиально), возглавлял ее президент, при нем был вице-президент, несколько советников и асессоров. Всего было создано 11 коллегий:
> коллегия Чужестранных (иностранных) дел;
> Воинская коллегия (занимавшаяся комплектованием, вооружением, снаряжением и обучением армии);
> Адмиралтейская коллегия (ведавшая военно-морскими делами);
> Камер-коллегия (ведавшая сбором государственных доходов);
> Штатс-Контор-коллегия (ведавшая расходами государства; главные статьи расхода - содержание армии и флота);
> Ревизион-коллегия (осуществляла контроль за расходованием денежных средств);
> Берг-коллегия (ведавшая горной промышленностью);
> Мануфактур-коллегия (ведавшая предприятиями легкой промышленности);
> Юстиц-коллегия (ведавшая вопросами гражданского судопроизводства; коллегия имела Крепостную контору, в которой регистрировались различные акты: купчие, акты о продаже вотчин, духовные завещания, долговые обязательства и др.);
> Вотчинная коллегия (преемница Поместного приказа, рассматривала земельные тяжбы, сделки на куплю-продажу земли и крестьян, вопросы сыска беглых крестьян, рекрутов и т. д.).
Особое место занимала образованная в 1721 г. Духовная коллегия, или Синод, управлявшая делами церкви.
Все коллегии имели конторы в Москве, некоторые - Камер- и Юстиц-коллегия - располагали сетью учреждений на местах. Местные органы Берг-коллегии и Адмиралтейства были в местах сосредоточения металлургической промышленности и кораблестроения.
2. В 1707-1711 гг. была изменена система местного управления. Россия была разделена на 8 губерний во главе с губернаторами. Они обладали огромной властью: ведали сбором налогов, правосудием, набором рекрутов. Губернии были разделены, в свою очередь, на 50 провинций во главе с воеводой, а провинции - на уезды (дистрикты). Городские магистраты собирали налоги с населения и судили горожан. Городское население делилось на “регулярных” (имущих) и “нерегулярных” (неимущих).
3. Главную роль в системе управления играл царь Петр I. Например, в военной присяге говорилось об обязанности служить царю, а не России. Петр был высшей законодательной и судебной инстанцией. Была создана личная царская канцелярия - Кабинет, который готовил дела для докладов Петру. Принятие Петром I в 1721 г. титула императора явилось выражением и подтверждением утвердившегося в России абсолютизма.
В. Церковная реформа
1. Серьезные изменения произошли в положении церкви, которые также отразили тенденцию бюрократизации и централизации управления. В 1700 г. умер патриарх Адриан. Приближенные царя посоветовали ему подождать с избранием нового патриарха, так как от патриаршества, по их мнению, добра не будет. Долго убеждать царя не пришлось, ему хорошо была известна история борьбы патриарха Никона с его отцом, знал он и об отрицательном отношении большинства духовенства к своим нововведениям. Местоблюстителем Патриаршего Престола был объявлен рязанский митрополит Стефан Яворский, имуществом церкви распоряжался Монастырский приказ.
2. В 1721 г. был образован Синод, высший орган, управляющий церковными делами. Его вице-президент псковский архиепископ Феофан Прокопович, убежденный сторонник Петра, сочинил регламент Синода - Духовный регламент, который определял его функции и обязанности. Регламент устанавливал, что членов Синода назначает царь, тем самым приравняв их к чиновникам других государственных учреждений. Его основными обязанностями было наблюдение за чистотой православия и борьба с раскольниками. Церковным служителям предписывалось в “мирские дела и обряды не входить ни для чего”. Нарушалась тайна исповеди. По указу Синода 1722 г. все священники были обязаны доносить властям о намерениях исповедавшегося совершить “измену или бунт”. В том же 1722 г. была установлена должность обер-прокурора Синода. Таким образом, церковь лишалась самостоятельности и превращалась в составную часть государственного бюрократического аппарата.
Г. Порядок прохождения службы. Табель о рангах
1. Бюрократический характер государства требовал изменить и порядок прохождения службы. До Петра I служебное продвижение зависело от происхождения, знатности. Петр перестал обращать внимание на происхождение человека, главным стал принцип личной выслуги. Молодой человек начинал службу рядовым в гвардейском полку или мелким чиновником и должен был пройти все ступени - от низших до высших.
2. В 1722 г. была разработана “Табель о рангах”, которая определяла порядок прохождения службы. Вводились три чиновничьи категории:
> военные;
> гражданские;
> придворные.
Все чины делились на 14 рангов-классов, 14-й ранг считался низшим (коллежский регистратор, прапорщик), а 1-й ранг - высшим (фельдмаршал, канцлер). Присвоение очередного ранга производилось за служебные заслуги. Выходцы из низших сословий, достигнув 8-го ранга на гражданской службе (коллежский асессор) или 14-го на военной службе, получали потомственное дворянство.
3. Служба была пожизненной, выход в досрочную отставку запрещался. Имения по наследству передавались лишь одному из сыновей, остальные должны были добывать средства к жизни службой. Различия между поместьем и вотчиной ликвидировались. Сам царь Петр получал очередные звания только за конкретные заслуги.
Д. Военные реформы
1. Война со Швецией показала необходимость реорганизации армии. Ее сущность состояла в ликвидации дворянского ополчения и стрелецкого войска и формировании регулярной армии с едиными организацией, вооружением, обмундированием, дисциплиной; уставами. Одновременно с этим как часть вооруженных сил сохранялись украинское, донское, яицкое и терское казачество, а также нерегулярные национальные формирования (башкиры и калмыки). Комплектовалась армия путем рекрутских наборов: ежегодно все податное население (крестьяне, ремесленники, посадские люди и др.) обязано было поставлять с определенного числа душ (от 100 до 500) одного рекрута. Служба в армии была пожизненной. Население всячески уклонялось от рекрутского набора. Однако беглецов подвергали жестоким наказаниям.
2. Офицерский состав формировался прежде всего из дворян. Недоросль из дворян начинал службу солдатом в гвардейских полках, которые были своеобразной офицерской школой. Проявивших интерес к военно-морской науке определяли в школы - артиллерийскую, навигационную, фортификационную, Морскую академию. Создание отечественных школ и обучение молодых людей за границей постепенно изменяли национальный состав военных и гражданских специалистов страны и позволили освободить от иностранцев-наемников прежде всего офицерский корпус. В 20-х годах XVIII в. он на девять десятых состоял из русских.
3. Создание регулярной армии потребовало оснащения ее современным вооружением. Устаревшая разнокалиберная артиллерия стала заменяться орудиями новых образцов, возросло производство артиллерийских орудий, боеприпасов и ружей. К 1725 г. в пехотных, кавалерийских, артиллерийских полках вместе с казачьей конницей насчитывалось 300 тысяч человек.
4. Наряду с сухопутной армией невиданными темпами шло создание военно-морского флота. Быстрое развитие флота началось после завоевания Азова. С основанием Петербурга почти вся постройка кораблей сосредоточивается в северной столице.
Таким образом, в результате государственного, административного и военного реформирования Россия получила более четкую структуру государственного управления с разветвленным бюрократическим аппаратом. Во главе стоял император, у которого сосредоточивались все нити правления; император, в свою очередь, опирался на чиновников. Все подлежало строгому регламенту - от выступлений в Сенате до порядка занятия должностей. Военная реформа укрепила армию, позволила России выиграть Северную войну со Швецией и выйти к Балтийскому морю.
23. Реформы государственного управления Петра 1
1. Положение монарха. Возглавляет государство абсолютный монарх. Ему всецело и неограничено принадлежит высшая законодательная, исполнительная и судебная власть. Он также является главнокомандующим армии. С подчинением церкви монарх осуществляет руководство и государственной религиозной системой.
Изменяется порядок престолонаследия. В силу политических мотивов Петр I лишил законного престолонаследника царевича Алексея права наследования. В 1722 г. был издан Указ о наследии престола, закреплявший право монарха по собственной воле назначать своего наследника. Юридическим источником закона стала признаваться воля монарха. Законодательные акты издавались самим монархом либо сенатом от его имени.
Монарх был главой всех государственных учреждений:
присутствие монарха автоматически прекращало действие местной администрации и передавало власть ему. Все государственные учреждения были обязаны исполнять решения монарха.
Монарх был верховным судьей и источником всей судебной власти. В его компетенции было рассмотрение любых дел независимо от решения судебных органов. Его решения отменяли все другие. Монарху принадлежало право помилования и утверждения смертных приговоров.
2. Боярская дума к концу XVII в. из органа, которому наряду с царем принадлежала вся полнота государственной власти, превратилась в периодически созываемое совещание приказных судей. Дума стала судебно-управленческим органом, осуществлявшим надзор за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного управления. Численность Боярской думы постоянно возрастала. В конце XVII в. из состава Думы выделились Ближняя дума и Расправная палата.
В 1701 г. функции Боярской думы были переданы Ближней канцелярии, которая координировала всю работу центральных органов управления. Чиновники, входившие в канцелярию, объединились в совет и получили название Консилии министров.
После образования сената в 1711 г. Боярская дума была ликвидирована.
3. Значение Сената Сенат был учрежден в 1711 г. как высший орган управления общей компетенции, в которую входили судебная, финансовая, ревизионная и другие виды деятельности. Состав сената включал 9 сенаторов и обер-секретаря, назначавшихся императором;
Структура сената включала присутствие и канцелярию. Присутствие представляло собой общее собрание сенаторов, на котором обсуждались и принимались посредством голосования решения. Вначале требовался единогласный порядок принятия решений, с 1714 г решения стали приниматься большинством голосов. Указы сената должны были подписываться всеми его членами. Поступающие в сенат дела регистрировались и заносились в реестр, заседания подлежали протоколированию.
Канцелярия, возглавляемая обер-секретарем, состояла из нескольких столов: разрядного, секретного, губернского, приказного и пр. В 1718 г. штат сенатских подьячих был переименован в секретарей, канцеляристов и протоколистов.
При сенате существовало несколько должностей, имевших важное значение в области государственного управления. Контроль за деятельностью сената был возложен на генерал-ревизора, которого позже сменил обер-секретарь сената. Для надзора за деятельностью всех учреждений, в том числе и сената, учреждались должности генерал-прокурора и обер-прокурора. Им подчинялись прокуроры при коллегиях и надворных судах.
В 1722 г. сенат был реформирован тремя указами императора. Был изменен состав сената: в него стали входить высшие сановники, не являвшиеся руководителями конкретных ведомств. Президенты коллегий, кроме Военной, Морской и Иностранной, были "исключены из его состава. Сенат становился надведомственным контрольным органом. Таким образом, реформа 1722 г. превратила сенат в высший орган центрального управления.
4. Система управления Перестройка приказной системы управления произошла в 1718-1720гг. Большинство приказов было ликвидировано, а на их месте учреждены новые центральных органы отраслевого управления - коллегии.
Сенатом были определены штаты и порядок работы коллегий. В состав коллегий входили: президенты, вице-президенты, четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и подьячие.
В декабре 1718г. был принят реестр коллегий. Важнейшими, «государственными», являлись три коллегии: Военная коллегия, Адмиралтейств-коллегия, Коллегия иностранных дел. Другая группа коллегий занималась финансами государства: Камер-коллегия, ответственная за доходы государства, Штатс-контор-коллегия - за расходы и Ревизион-коллегия, контролирующая сбор и расход казенных средств. Торговля и промышленность находились в ведении сначала двух, а затем трех коллегий:
Коммерц-коллегии (ведавшей торговлей), Берг-коллегии (занимавшейся горным делом). Мануфактур-коллегии (занимавшейся легкой промышленностью). Наконец, судебную систему страны курировала Юстиц-коллегия, а две сословные коллегии - Вотчинная и Главный магистрат - управляли дворянским землевладением и городскими сословиями.
Функции, внутреннее устройство и порядок делопроизводства в коллегиях определялись Генеральным регламентом, Объединившим нормы и правила, регламентирующие порядок работы дереждения.
В ходе создания новых органов управления появились новые титулы: канцлер, действительный тайный и тайный советники, советники, асессоры и др. Штатные и придворные должности были приравнены к офицерским рангам. Служба становилась профессиональной, а чиновничество - привилегированным сословием.
5. Реформы в местном управлении. Во второй половине XVII в. продолжала действовать следующая система местных органов управления: воеводское управление и система областных приказов. Реорганизация местных органов управления произошла в начале XVIII в.
Главными причинами этих преобразований явились: рост антифеодального движения и необходимость в развитом и слаженном аппарате на местах. Преобразование местных органов управления началось с городов.
Указом 1702 г. был отменен институт губных старост, а их функции были переданы воеводам. Отмечалось, что воеводы должны были управлять делами совместно с выборными дворянскими советами. Таким образом, сфера местного управления получила коллегиальное начало.
С 1708 г. вводилось новое территориальное деление государства: территория России была разделена на восемь губерний, по которым были расписаны все уезды и города. В период 1713-1714 гг. число губерний возросло до одиннадцати. Возглавлял губернию губернатор или генерал-губернатор, объединявший в своих руках административную, судебную и военную власть. В своей деятельности он опирался на вице-губернатора и четырех помощников по отраслям управления.
Губернии разделялись на уезды, возглавляемые комендантами. Во главе провинций стояли обер-коменданты.
К 1715 г. сложилась трехзвенная система местного управления: уезд - провинция - губерния.
Вторая областная реформа была проведена в 1719 г.: территория государства разделялась на 11 губерний и 45 провинций (впоследствии их количество увеличилось до 50).
Провинции делились на округа-дистрикты. В 1726г. дистрикты были упразднены, а в 1727 г. восстановлены уезды.
Провинции стали основными единицами управления. Во главе наиболее важных провинций стояли генерал-губернаторы и губернаторы, остальные провинции возглавлялись воеводами. Им были предоставлены широкие полномочия в административной, полицейской, финансовой и судебной сферах. В своей деятельности они опирались на канцелярию и штат помощников. Управление дистриктами возлагалось на земских комиссаров.
В 1718-1720 гг. была осуществлена реформа органов городского самоуправления. Создавались выборные сословные коллегиальные органы управления, получившие название магистратов. Общее руководство городовыми магистратами осуществлял Главный магистрат. В его состав входили:
обер-президент, президент, бургомистры, ратманы, прокурор, главный судья, советники, асессоры и канцелярия. С 1727 г., после ликвидации Главного магистрата, городовые магистраты стали подчиняться губернаторам и воеводам.
6. Содеражание военной реформы. В XVII-XVIII вв. шел процесс создания регулярной армии.
В конце XVII в. была расформирована часть стрелецких полков, прекратило свое существование дворянское конное ополчение. В 1687 г. были созданы «потешные» полки: Преображенский и Семеновский, составившие ядро новой армии.
Военные реформы Петра I решали вопросы комплектования и организации армии.
В период 1699-1705 гг. в России была введена рекрутская система комплектования армии. Рекрутской повинности подлежало все податное мужское население. Служба была пожизненной. Солдаты набирались в армию из крестьян и горожан, офицеры - из дворян.
Для подготовки офицерских кадров были открыты военные школы: бомбардиров (1698 г.), артиллерийские (1701,1712 гг.), Морская академия (1715 г.) и др. В офицерские школы принимались в основном дети дворян.
До 1724г. при наборе рекрутов исходили из подворной раскладки, т. е. от 20 дворов брали одного рекрута. После проведения подушной переписи населения в основу набора рекрутов было положено число душ мужского пола.66
В начале XVIII в. управление армией осуществляли Разрядный приказ, Приказ военных дел, Приказ артиллерии, Провиантский приказ и ряд других военных приказов. После образования сената в 1711 г. и Военной коллегии в 1719г., созданной из объединенных военных приказов, управление армией перешло к ним. Руководство флотом было возложено на Адмиралтейскую коллегию, основанную в 1718г.
Армия делилась на полки, полки - на эскадроны и батальоны, а те, в свою очередь, - на роты. Введение централизованного управления армией позволило лучше осуществлять руководство ею как в мирное, так и в военное время и обеспечивать всем необходимым. В результате проведенных реформ русская армия стала самой передовой армией в Европе.
После прекращения созывов Земских соборов Боярская Дума оставалась, по сути, единственным органом, сдерживающим власть царя. Однако по мере формирования в Российском государстве новых органов власти и управления Дума уже к началу XVIII века прекратила действовать как орган представительной власти боярства.
В 1699 г. была создана Ближняя канцелярия (учреждение, осуществлявшее административно-финансовый контроль в государстве), которая формально являлась канцелярией Боярской Думы. В 1708 г. в заседаниях Думы участвовало, как правило, 8 человек, все они управляли различными приказами, и это совещание получило название Консилии министров.
После образования Сената Консилия министров (1711) прекратила свое существование. 22 февраля 1711 г. Петр собственноручно написал указ о составе Сената. Все члены Сената были назначены царем из числа его непосредственного окружения (первоначально - 8 человек).
Структура Сената складывалась постепенно. Первоначально Сенат состоял из сенаторов и канцелярии, позднее в его составе сформировалось два отделения: Расправная палата - по судебным делам (существовала в качестве особого отделения до учреждения Юстиц-коллегии) и Сенатская контора по вопросам управления.
Сенат имел вспомогательные органы (должности), в составе которых не было сенаторов, такими органами были рекетмейстер, герольдмейстер, губернские комиссары.
В обязанности рекетмейстера входил прием жалоб на коллегии и канцелярии. Если жаловались на волокиту - рекетмейстер лично требовал ускорения дела, если были жалобы на «неправосудие» коллегий, то, рассмотрев дело, он докладывал его Сенату. В обязанности герольдмейстера (должность была учреждена в 1722 г.) входило составление списков всего государства, дворян, наблюдение за тем, чтобы от каждой дворянской фамилии в гражданской службе было не более 1/3. Губернские комиссары занимались непосредственно исполнением указов, присылаемых Сенатом и коллегиями.
Однако создание Сената не могло завершить реформы управления, так как отсутствовало промежуточное звено между Сенатом и губерниями, продолжали действовать многие приказы. В 1717-1722 гг. на смену 44 приказам конца XVII в. пришли коллегии.
Указами от 11 декабря 1717 г. «О штате Коллегий и о времени открытия оных» и от 15 декабря 1717 г. «О назначении в Коллегиях Президентов и Вице - Президентов» было создано 9 коллегий: Иностранных дел, Камер, Юстиц, Ревизион, Воинская, Адмиралтейская, Коммерц, Штатс-контор, Берг и Мануфактур .
В Компетенцию Коллегии иностранных дел входило ведать «всякими иностранными и посольскими делами», координировать деятельность дипломатических агентов, заведовать сношениями и переговорами с иностранными послами, осуществлять дипломатическую переписку.
Камер-коллегия осуществляла высший надзор за всеми видами сборов (таможенные пошлины, питейные сборы), наблюдала за хлебопашеством, собирала данные о рынке и ценах, контролировала соляные промыслы и монетное дело. Камер-коллегия имела своих представителей в губерниях.
Юстиц-коллегия осуществляла судебные функции по уголовным преступлениям, гражданским и фискальным делам, возглавляла разветвленную судебную систему, состоявшую из провинциальных нижних и городских судов, а также надворных судов.
Ревизион-коллегии предписывалось осуществлять финансовый контроль за использованием государственных средств центральными и местными органами.
На Воинскую коллегию возлагалось управление «всеми воинскими делами»: комплектование регулярной армии, управление делами казачества, устройство госпиталей, обеспечение армии.
Адмиралтейская коллегия ведала «флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлениями» В ее состав входили Военно-морская и Адмиралтейская канцелярии, а также Мундирная, Вальдмайстерская, Академическая, Канальная конторы и Партикулярная верфь.
Коммерц-коллегия содействовала развитию всех отраслей торговли, особенно внешней, осуществляла таможенный надзор, составляла таможенные уставы и тарифы, наблюдала за правильностью мер и весов, занималась постройкой и снаряжением купеческих судов, выполняла судебные функции.
Штатс-контор-коллегия осуществляла контроль за государственными расходами, составляла государственный штат (штат императора, штаты всех коллегий, губерний, провинций).
В круг обязанностей Берг-коллегии входили вопросы металлургической промышленности, управление монетными и денежными дворами, закупка золота и серебра за границей, судебные функции в пределах ее компетенции. Берг-коллегия была объединена с другой - Мануфактур-коллегией, которая занималась вопросами всей промышленности, исключая горнодобывающую, и управляла мануфактурами Московской губернии, центральной и северо-восточной части Поволжья и Сибири.
В 1721 году была образована Вотчинная коллегия, которая была призвана разрешать земельные споры и тяжбы, оформляла новые пожалования земель, рассматривала жалобы на спорные решения по поместным и вотчиным делам.
Также в 1721 году была образована Духовная коллегия, преобразованная затем в 1722 г. в Святейший правительствующий синод, который уравнивался в правах с Сенатом и подчинялся непосредственно царю. Синод был главным центральным учреждением по церковным вопросам: назначал епископов, осуществлял финансовый контроль и судебные функции в отношении таких преступлений, как ересь, богохульство, раскол и т.д.
Малороссийская коллегия была образована указом от 27 апреля 1722 г. с целью «ограждать малороссийский народ» от «неправедных судов» и «утеснений» налогами на территории Украины.
Всего к концу первой четверти ХVIII в. существовало 13 коллегий, которые стали центральными государственными учреждениями, формируемыми по функциональному принципу. Кроме того, существовали и другие центральные учреждения (например, образованная в 1718 г. Тайная канцелярия, ведавшая сыском и преследованиями по политическим преступлениям, Главный магистрат, образованный в 1720 г. и управлявший городским сословием, Медицинская канцелярия).
Последующее развитие принципа чиновной, бюрократической выслуги нашло отражение в петровской «Табели о рангах» (1722). Новый закон разделил службу на гражданскую и военную. В нем было определено 14 классов, или рангов, чиновников. Всякий получивший чин 8-го класса становился потомственным дворянином. Чины с 14-го по 9-й тоже давали дворянство, но только личное. Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность, отрицательными - его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.
В результате реформ государственного управления образовалась огромная армия чиновников, которая стала подвержена коррупции.
Для контроля за деятельностью госаппарата Петр I своими указами от 2 и 5 марта 1711 г. создал фискалатат (от лат. fiscus - государственная казна) как особую отрасль сенатского управления («учинить фискалов во всяких делах»). Сеть фискалов расширялась, и постепенно выделились два принципа формирования фискальства: территориальный и ведомственный. Указом 17 марта 1714 г. предписывалось в каждой губернии «быть по 4 человека, в том числе провинциал-фискалам из каких чинов достойно, также и из купечества». Провинциал-фискал наблюдал за городовыми фискалами и один раз в год «учинял» контроль за ними. В духовном ведомстве во главе организации фискалов стоял протоинквизитор, в епархиях - провинциал-фискалы, в монастырях - инквизиторы.
Надежды, возлагаемые Петром I на фискалов, оправдались не полностью. Кроме того, оставался без постоянного контроля высший государственный орган - Правительствующий Сенат. Император понимал, что нужно создать новое учреждение, стоящее как бы над Сенатом и над всеми другими государственными учреждениями. Таким органом стала прокуратура.
Дополняла систему надзирающих и контролирующих государственных органов Тайная канцелярия, в обязанность которой входил надзор за работой всех учреждений, в том числе Сената, Синода, фискалов и прокуроров.
Реформы высших органов государственной власти при Петре 1
Около 1700 г. Петр I упразднил Боярскую думу, заменив её Конзилией министров в составе 8–14 (в разные годы) своих ближайших сподвижников. Орган этот назывался ещё Ближней Канцелярией, которая ведала делами во время многочисленных отлучек Петра из столицы. В 1711 г. с отбытием на фронт Петр издал указ об учреждении Правительствующего Сената, 9 членов которого были назначены царем. Им поручалось руководство страной в его отсутствие. Чуть позже определились и функции Сената: ведать торговлей, комплектованием армии, сбором налогов, судом, установлена строгая процедура обсуждения вопросов и принятия решений (на основе единогласия). Позднее Сенат расширил свой состав: в него стали входить президенты коллегий, с 1722 г. – только основных 4, а также по 2 «комиссара» от каждой губернии.
Сенат являлся по сути высшим законодательным, судебным и контрольным органом империи. Он издавал указы по всем вопросам внешней и внутренней политики, являлся судом первой инстанции для высших должностных лиц и рассматривал дела по апелляции нижних судов, ревизовал деятельность губернского начальства, осуществлял контрольные функции. Для исполнения последней при Сенате учреждалась тайная должность фискала, который имел штат подчиненных и должен был «тайно проведывать» и «доносить» о злоупотреблениях должностных лиц, получая при этом четвертую часть обнаруженных у казнокрадов и взяточников сумм. Институт фискалов вскоре разросся, под руководством назначаемого царем генерал-фискала трудились обер-фискал, фискалы при коллегиях, провинциал-фискалы в губерниях и городовые фискалы в городах.
Функции полицейского надзора вменялись и в обязанность генерал-прокурора, чья должность была учреждена в 1722 г. Задуманная как «полиция над администрацией» должность быстро обросла необходимым штатом (обер-прокуроры, прокуроры при коллегиях и надворных судах) и превратилась в недремлющее «око государя». Полицейские функции по отношению к населению возлагались на администрацию всех рангов, обязанную контролировать на только общественную, но и частную жизнь подданных. С 1718 г. введена и должность полицмейстера в городах, ему подчинялись местная администрация и старосты.
Пётр I, проводя преобразования в области экономики, попытался приспособить к новым задачам старую приказную систему управления. Но попытка не увенчалась успехом, пришлось провести коренную реформу, реорганизовав и частично упразднив приказы и создав на их месте новые органы – коллегии (по образу Швеции). Сначала, в 1718 г., появились 10 коллегий (Чужестранных дел, Камер-, Штатс-, Ревизион-контор, Юстиц-, Коммерц-, Берг-, Мануфактур-коллегии, Военная и Адмиралтейская), которым было поручено заниматься армией и флотом, промышленностью и торговлей, финансами. Чуть позже к ним добавились Вотчинная коллегия и Главный магистрат.
Структура и порядок деятельности коллегий регулировались Генеральным регламентом 1720 г. - своеобразным уставом гражданской службы. Кроме него были изданы регламенты каждой коллегии. Штаты коллегий были невелики: президент (русский), вице-президент (немец), 4 советника и 4 асессора (при Екатерине II число последних сократилось до 2-х, а весь штат до 6 человек). Решения принимались на общем собрании большинством голосов.
С упразднением приказов реформировалось и старое делопроизводство. Петр I запретил столбцы-свитки, ушли в прошлое дьяки и подьячие, памяти и отписки. Появились новые служители канцелярии: секретари, нотариусы, регистраторы, актуариусы, переводчики, писари. С петровского времени стали сочиняться протоколы, доклады, отчеты, заявления, прошения и пр.
Отношение Петра I к церкви было двояким. С одной стороны, Петр не терпел «отеитства» (атеизма) и понимал значение религии и церкви в строительстве государства. С другой, создавая государство светское, он попытался ликвидировать духовное лидерство церкви и превратить ее в часть государственного аппарата. И это ему удалось. Помогая ортодоксальной церкви в борьбе с расколом, Петр развернул массовые репрессии против раскольников, но одновременно с этим упразднил патриаршество. Когда умер в 1700 г. патриарх Адриан, конфликтовавший с царем в вопросе о веротерпимости, об отношениях с Западом, Пётр не стал проводить выборы нового, а поручил управление церковью рязанскому митрополиту Стефану Яворскому, объявленному «местоблюстителем патриаршего престола». После того как недовольный натиском царя на материальные блага церкви Яворский «крикнул речь» в 1712 г. против царя, он был фактически отстранен от духовных дел, перешедших в руки других фаворитов, Ф. Прокоповича в частности. В 1721 г. на месте Монастырского приказа появился Синод - духовная коллегия для управления делами церкви. Синод состоял из 12 персон, высших иерархов, назначенных царем. Обер-прокурором Синода, имевшим право наложить вето на любое решение иерархов, назначался светский человек, как правило, отставной офицер. Синод наблюдал за чистотой веры (переход из православия в другую веру был запрещен), толкованием церковных догматов, ведал делами о браках. Синоду подчинялись при Петре и все иноверческие церкви, лютеранского, католического и отчасти нехристианского исповедания.
