§ 4. Состав территории муниципального образования
В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Для правильной ориентации в видах и структуре тех или иных муниципальных образований следует четко представлять состав их территории.
Федеральный закон № 131-ФЗ разграничивает понятия "поселение" и "населенный пункт". Термин "населенный пункт" (сельский или городской) есть вид административно-территориальной единицы, а "поселение" (сельское или городское) является разновидностью муниципального образования. Несмотря на созвучность, это разные категории. Муниципальное образование в своих границах может совпадать с границами административно-территориальной единицы, а может и не совпадать. Одно муниципальное образование может включать в себя несколько административно-территориальных единиц. Кроме того, муниципальное образование может включать в себя помимо земель населенных пунктов и прилегающие к ним земли, а когда речь идет о муниципальном районе, в его состав включаются и так называемые межселенные территории, т.е. территории (населенные пункты или земли), не включаемые в состав низовых муниципальных образований – поселений.
В современной России все виды населенных пунктов систематизируются в соответствии с Общероссийским классификатором объектов административно-территориального деления (ОКАТО) 1 , в котором названы: город; поселок городского типа; рабочий поселок; курортный поселок; кишлак; поселковый совет; сельсовет; сомон; волость; дачный поселковый совет; поселок сельского типа; поселок при станции (поселок станции); железнодорожная станция; железнодорожная будка; железнодорожная казарма; железнодорожная платформа; железнодорожный разъезд; железнодорожный остановочный пункт; железнодорожный путевой пост; железнодорожный блокпост; село; местечко; деревня; слобода; станция; станица; хутор; улус; разъезд; колхоз; совхоз; зимовье.
В действующем Законе № 131-ФЗ сельское поселение определяется как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
В некоторых субъектах Российской Федерации норму Закона, допускающую возможность включения в состав территории городских поселений сельских населенных пунктов, использовали для включения в состав городского поселения территории в размерах административного района и придания такому району статуса городского округа. В Ивановской области, например, 15 районов из 21 оказались наделенными статусом городского округа. Чтобы не допускать такие аномалии из определения городского поселения, содержавшегося в абз. 3 ч. 1 ст. 2Закона, в декабре 2004 года 1 было исключено положение о том, что к городу или поселку, составляющему городское поселение, может прилегать территория с находящимися на ней сельскими населенными пунктами, не являющимися сельскими поселениями.
Упоминание о «прилегающей территории» исключено также из п. 5 ч. 1 ст. 11, который дополнен указанием на то, что в состав территории городского поселения могут входить территории, предназначенные в соответствии с генеральным планом городского поселения для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. В отличие от первоначальной, новая редакция данного пункта допускает возможность существования на территории городского поселения не только сельских населенных пунктов, но и поселков. Таким образом, в данном случае поселки понимаются как места расселения городского типа.
Соответственно теперь в действующем Законе № 131-ФЗ городское поселение определяется как город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления.
Еще одна поправка, внесенная в Федеральный закон № 131-ФЗ, связана с излишне строгим правилом, содержавшимся в первоначальном тексте Закона, о том, что в границах сельского поселения может находиться только один сельский населенный пункт с числом жителей более 1000 человек и (или) объединенные одной территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территорий с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый). Между тем нередкими оказались ситуации, когда на компактно заселенной территории находились два или три села с населением в 1050, 1100 или 1150 человек и не было никакой управленческой и экономической целесообразности их разделения на самостоятельные муниципальные образования. Поэтому в декабре 2004 года 2 п. 6 ч. 1 ст. 11 был изменен, и теперь он устанавливает, что в состав территории сельского поселения может входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек.
Эти, как и некоторые другие, поправки лишний раз доказывают, что жесткие количественные параметры территориального устройства не оправданны и обычно поправляются практикой их применения. ХотяФедеральный закон № 131-ФЗ в целом достаточно гибок в численных характеристиках территорий муниципальных образований, он в некоторых вопросах изначально занял излишне твердые позиции. Именно в этих вопросах потребовались коррективы в сторону смягчения их нормативного регулирования 1 .
Рассмотрим подробнее каждый вид муниципального образования.
Сельское поселение. Согласно статьи 2 Федерального закона № 31-ФЗ, сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, Закон в общем определении сельского поселения как вида муниципального образования рассматривает его территорию как состоящую из одного или нескольких населенных пунктов.
Вместе с тем в ст. 11 Закона говорится, что в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый).
Однако при малой плотности населения и больших размерах территории сделано исключение. Федеральный закон предусматривает, что в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек.
До каких пределов может уменьшаться эта численность населения, Федеральный закон прямо не говорит. Но он разрешает и такую крайность: на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. В этом случае данный населенный пункт входит в состав муниципального района на положении межселенной территории (т.е. территории, не входящей в состав сельских или городских поселений) с низкой плотностью населения.
Под населенным пунктом в законодательстве субъектов РФ, как правило, понимается «застроенная или подлежащая застройке часть территории в пределах установленной границы, служащая постоянным или преимущественным местом проживания и жизнедеятельности людей» 2 . Границы населенных пунктов устанавливаются в генеральном плане поселения, на территории которого они расположены. Включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение права собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков 1 .
Городское поселение. Согласно статьи 2 Федерального закона № 31-ФЗ, городское поселение – это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Вместе с тем из п. 5 ст. 11 Закона следует: в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также – в соответствии с генеральным планом городского поселения – территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).
В принципе, городскими поселениями являются территориальные единицы, которые ранее назывались городами районного подчинения, или районного значения, т.е. входили в состав районов (теперь – муниципальных районов), но имели самостоятельное управление, свой бюджет, некоторые учреждения и предприятия. Новшества состоят в том, что на статус муниципального образования в виде городского поселения могут претендовать теперь кроме "районных городов" также и поселки. Кроме того, Федеральный закон позволяет включать в состав городского поселения дополнительные территории, в том числе поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями (иначе говоря, надо вывести их из состава какого-то муниципального образования и передать данному городскому поселению) 2 .
Муниципальный район. Согласно статьи 2 Федерального закона № 31-ФЗ, муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, муниципальный район можно представить как образование, состоящее:
из сельских поселений (чаще всего так бывает преимущественно в сельской местности, в аграрных районах);
из сельских и городских поселений (это характерно для местностей с развитой промышленной инфраструктурой, особенно прилегающих к большим городам);
из сельских и городских поселений и межселенных территорий, не входящих в состав поселений, т.е. "напрямую" состоящих в муниципальном районе (чаще это бывает в местностях с низкой плотностью населения).
Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;
Для определения границ таких муниципальных образований, как сельские поселения и муниципальные районы, Федеральный закон 2003 г. предлагает руководствоваться соответственно критериями пешеходной и транспортной доступности их административного центра для жителей.
Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района – с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.
Городской округ. Согласно статьи 2 Федерального закона № 31-ФЗ, городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Определение в Законе городского округа не совсем удачно в том плане, что городской округ называется городским поселением, тем самым дается повод считать их похожими друг на друга. На самом деле сходство между городским округом и городским поселением возможно лишь в том, что и поселение, и округ могут быть представлены одним и тем же населенным пунктом – городом (Закон позволяет получить статус городского поселения даже поселку, однако вряд ли поселок получит возможность стать городским округом). Отличия состоят в том, что: а) город, претендующий на статус городского округа, выходит из состава муниципального района, перестает состоять в районе; б) городской округ как новое муниципальное образование приобретает право получить отдельные государственные полномочия 1 .
Обычно статус городского округа получают большие города, которым становится «тесно» в рамках района. В Федеральном законе 2003 г. (ч. 2 ст. 11) говорится: наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных данным Законом вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.
Если строго исходить из данной формы (ч. 2 ст. 11), выход города не должен стать «катастрофой» для соответствующего района. В Законе прямо сказано, что должна быть в наличии сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных данным Законом вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.
Более того, Федеральный закон не исключает и того, что населенный пункт, приобретая статус городского округа, останется центром района: п. 10 ч. 1 ст. 11 гласит, что административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района.
Практика реализации Федерального закона выявила такую особенность, как стремление больших городов уйти «на вольные хлеба» из районов, «прихватив» с собой немалое число поселков и сельских населенных пунктов, а соответственно и прилегающих к ним земель. Стремление это понятно: развитие городского округа может потребовать территорий для промышленного и гражданского строительства. В ряде случаев в состав городских округов включаются населенные пункты и земли, расположенные на расстоянии 20-30 км от главного города соответствующего городского округа. По существу, такой городской округ мало чем отличается от муниципального района, с той разницей, что включенные в городской округ населенные пункты не являются муниципальными образованиями и именуются территориальными единицами, микрорайонами. Однако само население далеко не всегда заинтересовано в переходе из "сельского" статуса в "городской", поскольку по ряду направлений (например, тарифы на коммунальные услуги и пр.) сельские жители имеют льготы, которых нет у городских жителей 1 .
В соответствии со статьями 80 и 81 Федерального закона № 131-ФЗ статусом городского округа наделяются территории, имеющие статус наукоградов и закрытых административно-территориальных образований.
Внутригородская территория города федерального значения. Согласно статьи 2 Федерального закона № 31-ФЗ, внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Как известно, в Российской Федерации есть два города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург, являющиеся одновременно и субъектами РФ. Конечно, наряду с ними есть много крупных городов, преимущественно административных центров субъектов РФ, имеющих большую численность населения (более миллиона жителей) и деление на внутригородские районы. По ранее действовавшему Закону 28 августа 1995 г. допускалось создание местного самоуправления в таких районах, т.е. они были муниципальными образованиями. Теперь же это запрещено, муниципальным образованием является город в целом. Районы городов становятся административно-территориальными единицами. В них нельзя создавать и соответственно избирать представительные органы муниципального образования – районные собрания депутатов, глав районов. Управляет районом, как правило, глава района, назначаемый в порядке, предусмотренном уставом города, зачастую его назначает глава города как муниципального образования (городского округа) или глава городской администрации. Глава района является служащим городской администрации.
В заключении следует отметить, что в Федеральном законе 2003 г. состав территории муниципального образования детально не определен. В нем лишь указываются требования к определению границ муниципальных образований, о которых речь пойдет в следующей части пособия. Можно утверждать, что состав территории муниципального образования основан на принципе единства, поскольку законодательство не допускает разрыва земельного участка, принадлежащего любому землепользователю, муниципальными или административными границами.
Последовательный подход к определению территориальных основ организации местного самоуправления, несомненно, требует определения неких критериев определения организации на конкретной территории того или иного вида муниципального образования. Представляется, что такими критериями могут быть:
1) численность и плотность населения;
2) протяженность территории и обеспеченность муниципального образования земельными ресурсами;
3) характер территории (городская или сельская местность);
4) наличие условий для самостоятельного решения вопросов местного значения. Другими словами, социально-экономический потенциал территории, обеспечивающий реальную возможность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения (объем и состав источников налоговых поступлений, уровень развития социальной сферы и инфраструктуры территории и др.);
5) мнение населения соответствующей территории – его главного субъекта самоуправления на соответствующей территории.
В соответствии с Федеральным законом то 06.10.2003 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06 октября 2003. № 131-ФЗ (в ред. от 07.12.2011 г.) // Российская газета. 2003. 08 октября; Российская газета. 2011. 10 декабря. местное самоуправление имеет пять видов муниципальных образовании, в данной работе более подробно будет рассмотрен такой вид муниципального образования как сельское поселение, т. е. один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
А так же территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения.
В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения Лапин В., Любовный В. Реформы местного самоуправления и административно -- территориальное устройство России. // Муниципальное управление. 2011. №7. С. 33..
В соответствии с законами субъекта Российской Федерации Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06 октября 2003. № 131-ФЗ (в ред. от 07.12.2011 г.) // Российская газета. 2003. 08 октября; Российская газета. 2011. 10 декабря. статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.
Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.
Основные задачи муниципального управления в сельской местности могут быть сформулированы следующим образом (рис.1).
Сельское поселение, является уровнем местного самоуправления, наиболее подходящим для осуществления местного самоуправления. Ведь в городе, не каждый имеет, как сегодня, возможность увидеть руководителей города, области.
Рис.1. Основные задачи муниципального управления в сельской местности Зотов, В.Б., Макашева, З.М. Муниципальное управление: Учебник для вузов. М., 2007. С. 132.
В сельском же поселении глава проживает в соседнем доме и вот эта вот доступность власти крайне важна для развития местного самоуправления в связи с тем, что проблема, с которой часто нам приходится сталкиваться, это индефферентность жителей, неверие в то, что органы местного самоуправления могут что-то решить. А вот именно ситуация, когда глава живёт рядом, с ним можно действительно посоветоваться, он доступен и имеет очень важное значение.
При этом организация местного самоуправления должна учитывать и социально-экономические особенности и потенциал поселений для того, чтобы правильно осуществлять местное самоуправление, правильно, в том смысле, что эффективность.
Территориальная организация, безусловно, должна учитывать и демографические особенности, и географию, и миграцию населения. Оптимизация муниципальной территориальной организации местного самоуправления, о которой действительно много говорят, не должна превращаться в общество по интересам Дементьев А. Новая реформа местной власти: история и вопросы реализации // Муниципальное право. 2011 № 5. С. 34..
И преобразования муниципальных образований должны опираться на реальные основания, которыми следует руководствоваться, в частности, достаточность этой территории для эффективного решения вопроса местного значения. Одной из особенностей сельских поселений является то, что многие жители, которые живут на селе, особенно это характерно при наличии рядом крупного города, проживают они в сельской местности, работают в городском поселении и налоги уплачиваются в городском поселении.
Основных источников пополнения местных бюджетов (налог на имущество физических лиц, налог на землю, отчисления от налога на доходы физических лиц, ЕСХН, доходы от реализации муниципального имущества, арендные платежи, штрафы и т.д.) явно не достаточно для того, чтобы справиться со всем объемом полномочий, возложенных на поселения.
Тех, кто проживают в сельском поселении, имеют малый объем имущества, который может попасть под налогообложение, соответственно, вроде проблемы-то у всех одинаковые. Хотя вопрос о том, что недостаточное наполнение местных бюджетов, он характерен для всех: для городских, для сельских поселений, совершенно очевидно.
Ситуация с весьма скромной налогооблагаемой базой осложняется еще и процедурой сбора налогов (от отсутствия налоговых работников на местах до сложности оплаты квитанций). Например, складывается непростая ситуация с налогом на имущество физических лиц, т.к. нет механизма, нет закона, устанавливающего ответственность за не оформление права собственности. Соответственно, неоформленное право собственности на имущество исключает это имущество из налогооблагаемой базы. У власти нет иных рычагов, кроме метода убеждения, но его эффективность не высока Яшин Н., Гришунин И. Управление расходами бюджетов административно-территориальных образований. // Чиновник. 2011. №8 С.25..
В связи с тем, что оформление права собственности на имущество населения носит заявительный характер, то оформлением права собственности в основном занимаются те, кому нужно продать имущество, то есть те, кто вынужден это делать (обычно население неохотно этим занимается), однако некоторые районные власти смогли заинтересовать население. Кому-то помогают финансово провести межевание, оформление права собственности, для кого-то проводят разъяснительные работы (подворовый обход) - эти мероприятия оплачиваются из местного бюджета.
Финансового положения муниципальных образований свидетельствует о том, что практически во всех субъектах Российской Федерации доходы местных бюджетов не соответствуют потребностям органов местного самоуправления для реализации ими собственных полномочий, осуществления капитальных вложений для развития и модернизации объектов жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и других объектов социальной инфраструктуры. Сложившееся к настоящему времени законодательство привело к тому, что благополучие муниципальных образований, особенно городских и сельских поселений, практически не зависит от развития экономики на их территориях. Большинство налогов на деятельность юридических лиц практически не попадает в местные бюджеты Яшин Н., Гришунин И. Управление расходами бюджетов административно-территориальных образований. // Чиновник. 2011. №8 С.26.. Следует отметить и слабую информированность населения о содержании законодательства в сфере местного самоуправления, да и само законодательство еще содержит множество коллизий. Преодолению данной ситуации способствует восстановление института стратегического планирования работы местных органов власти. Дело не в названии данного института, это может быть и план социально-экономического развития, и стратегический план развития, но в любом случае органы местной власти приобретают навыки не только планирования своей работы, но и овладевают технологиями управления процесса развития, совершенствования того органа или той территории, на которую распространяются полномочия данного органа власти. Для разработки программы развития территории муниципального образования, целесообразно воспользоваться следующим алгоритмом:
Подготовка и анализ информации о роли муниципального образования в регионе;
Сравнительная оценка ресурсного и социально-экономического потенциала муниципальных образований;
Выявление проблем развития, требующих принятия решений на региональном уровне;
Разработка системы приоритетов по решению проблем муниципального образования;
Разработка экстраполяционного прогноза развития муниципального образования, с учетом тенденций в мировой, национальной и региональной социально-экономических системах;
Разработка концепции и стратегических направлений развития муниципального образования в рамках концепции развития региона;
Разработка целевого прогноза развития муниципального образования в соответствии с выбранными приоритетами и стратегическими направлениями;
Разработка комплекса программных мероприятий по достижению целей и задач программы;
Формирование инвестиционных проектов, бизнес-планов по приоритетным проектам;
Выработка механизмов реализации программы;
Ресурсное обеспечение программы;
Распределение функций и координация процесса реализации программы;
Прогнозная оценка результатов и эффективности программы.
В процессе реализации программы представляется важным Филиппов Ю., Гассий В. Развитие местных сообществ - путь в будущее России. // Муниципальная власть. 2010. № 6. С. 24.:
Создание организационных структур с определением форм участия администраций региона, муниципального образования и задействованных предприятий, организаций, учреждений;
Выбор и поддержка инвестиционных проектов, способствующих решению намеченных в программе проблем;
Определение алгоритма выполнения мероприятий;
Финансовое обеспечение, источники, условия предоставления и возврата финансовых ресурсов;
Информационное и кадровое обеспечение реализации программы.
Особенности местного самоуправления в муниципальных образованиях - сельских поселениях определяют необходимость их взаимодействия с аграрными производителями территории, осуществляющими свою деятельность в сельской местности.
Местное самоуправление и сельхозпроизводители муниципального образования изначально неразрывно связаны, поскольку специфика взаимодействия муниципальной власти и аграрных производителей основана на том, что село, являясь местом работы, является одновременно и местом проживания селян. Специфика муниципального образования - сельского поселения определяет особенности управления муниципальным образованием подобного типа, и кардинально отличается от управления и малым городом, и мегаполисом и имеет особенности экономического и управленческого характера. Это: "разбросанность" территории, отдаленность пограничных населенных пунктов от районного центра, в связи с чем - замедленность "обратной связи" между субъектом и объектом управления, потеря динамизма управленческого воздействия отсутствие либо незначительная доля промышленных предприятий, преобладают хозяйствующие субъекты - аграрные производители, в лучшем случае присутствуют 1-2 предприятия перерабатывающей отрасли вследствие сложившегося диспаритета цен на продукцию промышленности и сельского хозяйства - низкий уровень доходов сельских товаропроизводителей, значительное количество сельхозпредприятий, имеющих признаки банкротства, вследствие этого - низкий уровень собственных доходов муниципальных бюджетов низкая доля малого предпринимательства, непривлекательность сельских поселений для субъектов малого бизнеса, особенно работающих в сфере услуг, торговле низкий уровень доходов граждан на селе недостаток высококвалифицированных кадров ограниченный круг работодателей (бюджетные учреждения, 1-2 сельхозпроизводителя) высокая степень безработицы (банкротство сельхозпредприятия зачастую приводит к безработице сельского поселения в целом) низкий уровень социально-культурного обслуживания населения высокая социальная нагрузка на органы местного самоуправления, и, следовательно, на местные бюджеты, по обеспечению жилищно-коммунального и социально-культурного обслуживания населения сельских районов, необходимость содержания всего комплекса муниципальных учреждений в каждом населенном пункте независимо от количества проживающих (сельсовет - школа - детский сад - дом культуры - фельдшерско-акушерский пункт), высокая нагрузка по транспортному обеспечению доступа ко всем без исключения населенным пунктам района, необходимость содержания разветвленной транспортной сети для обеспечения связи с поселениями Пронина Л. Местное самоуправление в России: к новым приключениям // Местное самоуправление. 2011. № 15. С. 21..
Указанные выше характеристики сельских поселений создают дополнительные трудности в обеспечении жизнедеятельности сельских территорий, уровень жизни в которых гораздо ниже, чем даже в малых городах - райцентрах. Это определяет специфику управления и необходимость взаимодействия органов местного самоуправления и аграрных производителей территории для обеспечения существования сельских поселений.
Сельхозпроизводители различных организационно-правовых форм являются основными хозяйствующими субъектами в муниципальном образовании - сельском поселении. Наличие и степень развитости аграрного предпринимательства различных организационно-правовых форм способствуют занятости сельского населения в селах и деревнях, и, как следствие, снижению миграции сельского населения из деревни в город обеспечению налоговых поступлений в бюджет района продовольственной обеспеченности района и, в целом, обеспечивают само существование малых населенных пунктов. В то время как на местное самоуправление возложены основные функции по обеспечению жилищно-коммунального и социально-культурного обслуживания сельского населения.
Как правило, в сельском населенном пункте работодателем является одно крупное сельскохозяйственное предприятие и несколько крестьянских хозяйств, от эффективности финансово-хозяйственной деятельности которых напрямую зависит жизнь селян конкретной территории.
Как показывает опыт, чем успешнее функционируют субъекты аграрного предпринимательства, тем выше жизненный уровень граждан, что подтверждает опыт хозяйствования и относительно более высокий уровень жизни селян.
Органам местного самоуправления сельских поселений может быть отведена роль инструмента реализации приоритетного национального проекта и региональных программ развития аграрного комплекса Леонтьев Г. Местное самоуправление -- ресурс государства для управления развитием // Местное самоуправление. 2010. № 22. С.6..
Муниципальные сельские программы разрабатываются с учетом положений федеральных и региональных программ, а также полномочий органов местного управления по регулированию агропромышленного комплекса. При разработке и реализации программ органы местного самоуправления взаимодействуют с предприятиями и организациями, осуществляющими основные, вспомогательные и обслуживающие процессы в единой системе по производству сельскохозяйственных товаров.
Для формирования конкурентоспособных вертикально интегрированных структур АПК требуется пересмотр методов правового, организационного, экономического и социально-психологического воздействия. Это требует высокого профессионализма кадров, в том числе на муниципальном уровне. Особого внимания требует задача подготовки управленческих команд муниципальных районов и сельских поселений в форме стратегических тренингов, позволяющих развивать устойчивые навыки работы в проектных режимах изменений и реализации конкурентных преимуществ.
Цели, задачи, функции, организационная структура, методы управления, финансово-кредитная и кадровая политика сельских муниципальных образований должны постоянно адаптироваться к различным этапам реализации программ развития АПК.
Наряду с поддержкой агропромышленного комплекса, большое значение для сельской экономики имеет поддержка малого бизнеса, особенно в сферах торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения. Развитие потребительской кооперации может положительно сказаться на организации закупок, переработки и сбыта сельскохозяйственной продукции, особенно личных подсобных и фермерских хозяйств. Эта задача должна быть одной из приоритетных для органов местного самоуправления как сельских поселений, так и муниципальных районов Леонтьев Г. Местное самоуправление -- ресурс государства для управления развитием // Местное самоуправление. 2010. № 22. С.7..
(заводов, ферм, и др.), а также учреждений производственной и непроизводственной инфраструктуры (дорог, магазинов и т.п.).
Принято выделять несколько типов расселения населения:
- 1) городское и сельское
- 2) постоянное и временное
Жители населяют территория постоянно или временно (сезонно).
3) групповое и рассеянное
Групповое - дома жителей расположены рядом друг с другом, образуя компактные поселения, а рассеянное - каждый расположен на своем земельном участке.
4) системное и изолированное
Системное - взаимосвязанное расселение население.
Главным фактором формирования того или иного типа поселения является социально-экономический фактор, а именно уровень развития общества.
2. Формы ТОН
Исторически в РФ возникло несколько типов поселений:
- 1. город
- 2. посад
- 3. слобода
- 4. погост
- 5. село
- 6. сельцо
- 7. деревня
- 8. займище
- 9. аул
- 10. станица
В настоящее время ФЗ №131 (Об общих принципах местного самоуправления в РФ) определяет следующие виды населенных пунктов в России:
- а) городской округ (городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации)
- б) городское поселение (город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления)
- в) сельское поселение (один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления)
- г) город федерального значения
Отличие их от других субъектов заключается в особой форме организации местного самоуправления. Внутри городов федерального значения образованы внутригородские муниципальные образования (в Москве таких муниципальных образований 125, в Санкт-Петербурге 111). В целях сохранения единства городского хозяйства часть полномочий, закрепленных законом за органами местного самоуправления, сохраняется за органами государственной власти субъекта федерации.
Критерии подразделения поселений:
- 1. Преобладающая экономическая функция поселения. При этом главной отраслью в сельских населенных пунктах, как правило, является сельское хозяйство, а в городских - несельскохозяйственные отрасли экономики.
- 2. Размер поселения, т.е. количество жителей в нем, - городские поселения обычно крупнее сельских.
- 3. Административное значение - если оно есть, то поселение считается городским.
- 4. Плотность населения - в городских поселениях она намного выше, чем в сельских, за счет более плотной и более многоэтажной застройки.
- 5. Степень благоустройства - в городских поселениях она выше, чем в сельских.
- 6. Историческое значение, закрепленное юридическими актами, - поселения являются городскими или сельскими, потому что в прошлом они получили соответствующий статус, закрепленный правовыми документами.
Городские и сельские населенные пункты являются первичными звеньями территориального размещения производства и комплексного развития регионов страны. В соответствии с формами и типами населенных пунктов принято классифицировать население на два больших типа - городское и сельское.
Типы сельских поселений разнообразны. На большей части территории России типичные сельские населенные пункты - это:
ь села (старые более крупные поселения, имевшие в прошлом или сохранившие до сих пор церкви);
ь деревни (старые небольшие поселения, не имевшие церкви);
ь поселки (новые поселения, возникшие за годы советской власти или в последнее десятилетие).
В то же время в русских регионах Северного Кавказа, населенных казаками, сельские поселения называются станицами (имеются и хутора, но в настоящее время это, как правило, большие поселения, бывшие настоящими хуторами в далеком прошлом), а в национальных республиках Северного Кавказа - аулами.
Для России характерен деревенский тип расселения, который сложился исторически и связан с общинным землепользованием.
Сельские населенные пункты классифицируются в зависимости от размера (численности населения):
- 1) мельчайшие (до 50 жителей)
- 2) мелкие (51-100 жителей)
- 3) средние (101-500 жителей)
- 4) крупные (501-1000 жителей)
- 5) крупнейшие (свыше 1000 жителей)
Сельское население страны в основном сосредоточено в поселениях с числом от 1000 жителей (?52%). В 1990-е годы численность населения динамично менялась. Сокращение численности сельского населения привело к уменьшению количества сельских населенных пунктов, а также плотности их размещения. Особенно ярко этот процесс был отмечен в европейской части России (ЦФО, СЗФО и ПФО).
В отличие от городского населения на уровень территориальной организации сельских поселений влияют природно-климатические факторы. Это связано с тем, что развитие сельского хозяйства зависит от почвенных и климатических условий. Именно поэтому, например, в зонах тайги и тундры населенные пункты располагаются вдоль рек и озер.
Статус сельского поселения получает один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов с учетом следующих критериев:
А) Критерий численности населения:
Сельское поселение – один сельский населенный пункт (поселок), если его численность населения – более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) (п.6 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);
Сельское поселение – несколько сельских населенных пунктов, объединенных общей территорией, если численность населения в каждом из них – менее 1000 (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек) (п.6 ч.1 ст.11 ФЗ № 131);
Исключение: сельское поселение – сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения (п. 8 ч.1 ст.11 ФЗ № 131).
Лекция: Для сельского поселения базовый момент – это численность. Не каждая территориально объединенная общность может претендовать на статус муниципального образования. т. е. в данном случае численность населения должна быть более 1000 человек (в некоторых местностях это требование повышено). Когда данное требование не применяется – см. выше.
Опять же, в рамках территории должен быть хотя бы один сельский населенный пункт, т. е. население должно быть территориально объединено. Если население по территории чрезмерно рассредоточено и не сформирован населенный пункт, то говорить о том, что данная территория претендует на получение статуса сельского поселения, проблематично.
Б) Критерий доступности административного центра сельского поселения:
Пешеходная доступность до административного центра поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав: исключение составляют территории с низкой плотностью сельского населения, отдаленные и труднодоступные местности (п.11 ч.1 ст.11 ФЗ № 131).
Лекция: Критерий транспортной доступности. Это один из самых неопределенных критериев (как и достаточность инфраструктуры). На самом деле нельзя сказать, что не пытались на эту тему задумываться как сами муниципалы, так и в субъекте РФ. В связи с этим в Государственную Думу поступили ряд обращений, по которым от государственной думы просили дать разъяснение:
Начнем с того, что транспортная доступность – это та категория, которая в законе не определена. Вообще надо отметить, что 131-ФЗ нас в принципе не балует терминологией и в этом смысле концепция закона, что он не дает понимания тех категорий, которые в нем используется, ужасна.
Возник вопрос, как определять транспортную доступность? Т. е. идет ли речь о доступности административного центра средствами маршрутного транспорта или общественного транспорта. В связи с этим в конкретном запросе ставился вопрос о том, что сельские населенные пункты, входящие в состав муниципалитета, недостаточно обеспечены маршрутным транспортом. как В связи с этим относится к критерию доступности, соблюдается он или нет? На что государственная дума дала простой, но гениальный ответ: критерий в сущности носит рекомендательный характер, а местное самоуправление должно содействовать развитию маршрутного транспорта.
Как поняли этот критерий в другом МО. Там попытались математически рассчитать транспортную доступность и взять за основу скорость движения пешехода. И в связи с этим возник вопрос к ГД – какую скорость движения пешехода следует брать за основу при расчете транспортной и пешеходной доступности до центра муниципального образования. Проблема следующая – отличается скорость пешеходов разного возраста, как рассчитывать расстояние (рассчитывать ли пешеходную доступность с учетом дорог, по которым пойдет пешеход или рассчитывать по географическому принципу – взять карту, соединить два населенных пункта прямой, измерить расстояние между ними и все равно, что там 5 км болота). В связи с этим ГД дала ответ – требования п. 11 ч. 1 ст. 11 носят рекомендательный характер, поэтому никаких расчетов проводить не требуется.
è Законодатель сам не представляет, что он установил.
Территории с низкой и высокой плотностью населения
К территориям с высокой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в РФ (ч.4 ст.11 ФЗ № 131)
К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в РФ (ч.3 ст.11 ФЗ № 131)
! Распоряжение Правительства РФ от 25 мая 2004 г. № 707-р «Об утверждении перечней субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой либо с высокой плотностью населения»
Муниципальный район.
Состав территории муниципального района
Муниципальные районы включают территории городских и сельских поселений, за исключением городских округов, а также межселенные территории (п.2 ч.1 ст.11 ФЗ № 131). Кроме того, в состав муниципального района могут непосредственно включаться населенные пункты на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях с численностью населения менее 100 человек, не наделенные статусом сельского поселения и не входящие в состав поселения, если решение о непосредственном вхождении в район принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте (п.9 ч.1 ст.11 ФЗ № 131)
Лекция: Это территории смешанного состава и сложносоставные. Они включают в себя и сельские, и городские населенные пункты, также могут включать в себя только сельские или только городские населенные пункты. Помимо этого в них входят территории, не имеющие статуса МО, т. н. межселенные территории – они входят непосредственно в муниципальные район и в связи с этим население, которое проживает на межселенных территориях, имеет доступ к местному самоуправлению.
Критерии определения границ муниципального района (МР)
П.11 ч.1 ст.11 ФЗ № 131:
Необходимость создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также для осуществления на всей территории МР отдельных переданных законами государственных полномочий (достаточность инфраструктуры)
Транспортная доступность до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в район (исключение составляют территории с низкой плотностью сельского населения, отдаленные и труднодоступные местности) (транспортная доступность)
Т. е. у нас есть нормы, какие-то требования, но они не позволяют наделить территорию подходящим статусом, т. е. мы с достаточной уверенностью на сегодняшний день не можем говорить о том, что эта территория – городской округ, эта – городское поселение, а вот эта – муниципальный район.
Концепция закона такова, чтобы максимальное количество территории РФ покрыть муниципальными районами и должен быть максимальный территориальный охват двухуровневой системой местного самоуправления. Поэтому у нас муниципальные районы – это все, что только может быть (независимо от того, что у нас с транспортной доступность, инфраструктурой).
Были субъекты РФ, которые пытались обойти эту ситуацию. Это был Калининград. Пошел он по очень интересному пути – он стал все муниципалитеты наделять статусом городского округа и двухуровневую модель местного самоуправления, установленную законом, обойти. С точки зрения разумности этой идеи можно ставить вопрос о том, что далеко не все территории отвечают требованиям, которые предъявляются к городскому округу. В связи с этим логически напрашивается вывод, что субъект РФ ограничен в выборе модели местного самоуправления – на сегодняшний день субъект РФ не имеет права выбора, везде должна быть двухуровневая модель, городские округа – это скорее как исключение.
Административный центр
Административный центр муниципального района – населенный пункт, в котором определено местонахождение органов МСУ района, и, прежде всего, районного представительного органа, устанавливается законом субъекта РФ: статус административного центра может быть придан также городу (поселку), имеющему статус городского округа и расположенному в границах муниципального района (п.10 ч.1 ст.11 ФЗ № 131).
Речь идет о населенном пункте. Муниципальный район – это всегда несколько населенных пунктов. Исходя из этого, дабы определиться с вопросом, где находятся органы власти муниципального района, необходимо установить, что является административным центром.
В чем заключается проблема в данной ситуации.
1. Мы уже отмечали, что при использовании термина «административный центр» происходит смешение таких категорий как административно-территориальное устройство и муниципально-территориальное устройство.
2. Административным центром МР является городской округ, расположенный в границах муниципального района. Т. е. вроде бы мы говорим о том, что городской округ – это МО такого же уровня, как и МР. Но нас получается, что административный центр одного муниципального образования располагается в другом муниципальном образовании такого же уровня. По сути эта ситуация говорит нам о том, что понижается статус городского округа в связи с этим, хотя по идее этого не должно происходить. Что касается логики нахождения административного центра одной публичной единицы на территории другой публичной единицы, она у нас есть на уровне субъектов федерации – органы публичной власти Ленинградской Области находятся в СПБ. Просто исторически сложилось так, что город Ленинград, а затем Санкт-Петербург, был центром определенной территории и в данном контексте ситуация, которая описывается в законе, скорее всего связана с тем, что муниципальное образование, которое получило статус городского округа, в свое время тоже аккумулировало на себе властные функции в отношении как своей территории, так и территории, которая стала муниципальным районом. Или иная ситуация - когда муниципальный район состоит из такого количества поселений, причем небольших, и ни одно из них не может претендовать на статус административного центра.
Специфика муниципальных образований в ГФЗ.
Виды внутригородских территорий городов федерального значения
В Санкт-Петербурге 111 внутригородских муниципальных образований:
9 городов,
21 поселок (всего 111 муниципальных образований),
Ср.: расположены в границах 18 административных районов Санкт-Петербурга, представляющими территориальный уровень городской государственной власти
(ст.2, 7 Закона Санкт-Петербурга № 411-68)
В Москве: 125 ВГТ ГФЗ в границах 123 районов и 10 АО
(Закон города Москвы № 59 от 15 октября 2003 г. «О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве»)
В ГФЗ отсутствует второй уровень местного самоуправления. Для ГФЗ ничего подобного аля муниципальный район нет. Муниципальный округ – это первичное звено, также как город и поселок. Не путать муниципальный округ и муниципальный район . Эти 111 МО расположены на территории 19 административных районов СПБ. Административный район – это уровень государственной власти субъекта РФ.
Муниципально-территоральные преобразования в переходный период (окт.2003 г. – март 2005 г.)
Наделение статусом ранее существовавших и вновь образованных МО законами субъектов РФ (Ср.: 1757 законов на 1.10.2006; Ленобласть: 18 законов)
Упразднение МО, существование которых не соответствовало требованиям ФЗ № 131
Изменение границ и преобразование МО, существовавших на 8.10.2003
! Коллизии, возникшие в результате применения указанных процедур на практике
Преобразование муниципальных образований
Преобразование муниципальных образований – процедуры, связанные с изменением статуса существующих муниципальных образований (может быть связано с изменением границ).
Речь идет об изменении статуса существующих муниципальных образований. Это изменение статуса может быть связано с изменением границ.
Виды преобразований МО
А. Объединение муниципальных образований – слияние двух и более муниципальных образований одного уровня, в результате которого ранее существовавшие муниципальные образования прекращают свое существование, а на их территории создается новое муниципальное образование, либо присоединение муниципального образования низового уровня (поселения) к городскому округу, в результате которого поселение утрачивает статус муниципального образования
Б. Разделение муниципальных образований – преобразование путем деления муниципального образования, в результате которого образуются два и более муниципальных образования, а разделяемое муниципальное образование прекращает свое существование
Следующие виды преобразований связаны сугубо со статусом
В. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа – преобразование городского поселения и прилегающего муниципального района, в результате которого городское поселение приобретает статус городского округа и выделяется из состава муниципального района
Г.Изменение статуса городского поселения в связи с лишением его статуса городского округа – преобразование городского округа и прилегающего муниципального района, в результате которого городской округ приобретает статус городского поселения и включается в состав муниципального района
Формы преобразований, которые в законе есть:
Преобразования, связанные с объединением
1. Объединение поселений в границах одного муниципального района (т. е. было у нас, условно говоря, три поселения в одном муниципальном районе, два объединилось в одно – в итоге поселений в рамках муниципального района осталось два)
2. Объединение городского округа и поселения.
3. Объединение муниципальных районов
Преобразование МО путем их разделения
1. Разделение поселений на два и более поселения
2. Разделение МР на два и более муниципальных района
Изменение статуса МО
1. Преобразование городского поселения и в городской округ
2. Преобразование городского округа в городское поселение.
Упразднение МО – закон делает акцент на упразднение сельских поселений. С упразднением городских поселений есть проблемы с точки зрения правового регулирования.
А теперь то, чего в законе нет:
1. Невозможно объединить поселения различных муниципальных районов. Т. е. с одной стороны у муниципалитетов есть определенная свобода в рамках территориальных преобразований (если два поселения решат объединится в рамках одного муниципального района, изъявят согласие, должным образом будет учтено мнение населения и т. д., то кто им воспрепятствует; в сущности это их дело), но если эти поселения находятся на территории двух разных муниципальных районов, то никто не позволит создать муниципалитет, который бы находился одновременно в границах двух муниципальных районов - у нас это не допускается и в связи с этим такое преобразование в законе и не упомянуто.
2. Объединение городских округов. Непонятно, почему два муниципальных района можно объединить, а два городских округа нельзя.
3. В законе отсутствует объединение муниципального района и всех его поселений в единый городской округ, т. е. в одно действие никак нельзя перейти от муниципального района в городской округ (даже если на то будет желание и согласие всех жителей муниципальных образований, входящих в состав муниципального района). Посредством нескольких преобразований – еще можно, но в одно действие никак.
4. В законе отсутствует такая форма как разделение городского округа на два и более городских округов. Почему - непонятно.
5. Невозможно, исходя из отсутствия норм закона, разделить городской округ на муниципальный район и входящие в него поселения. В одно действие этого не сделать никак.
6. В законе не упоминается преобразование городского поселения в сельское и сельского поселения в городское (а ведь статусом городского поселения могут наделяться сельские населенные пункты).
è Закон предусматривает далеко не все формы территориальных преобразований, которые необходимы.
Этапы преобразования, упразднения, изменения границ муниципальных образований
Число сельских населенных пунктов и поселков городского типа продолжает снижаться
В результате процессов урбанизации и особенностей исторического развития России ее сельское население в периоды между переписями населения устойчиво сокращалось, начиная с середины 1920-х годов. Сокращение численности городского населения стало новым явлением после переписи 1989 года (рис. 7). За период между переписями 1989 и 2002 года число городских жителей сократилось даже в большей степени, чем сельских (-1,4% против -0,8%). В период между переписями 2002 и 2010 годов убыль сельского населения была более значительной (-3,0%), чем городского населения (-1,0%). В итоге доля горожан в общей численности населения России после периода быстрого и устойчивого роста стабилизировалась на уровне чуть более 73% (73,4% в 1989 году, 73,3% в 2002 году, 73,7% в 2010 году).
Критерием отнесения к группе городских или сельских жителей в России служит постоянное проживание в городском или сельском поселении. При этом городскими поселениями считаются населенные пункты, утвержденные законодательными актами в качестве городов и поселков городского типа (рабочих, курортных, дачных поселков и поселков закрытых административно-территориальных образований). Все остальные населенные пункты считаются сельскими. Сведения об административно-территориальном делении, используемые при статистической разработке данных о населении, основываются на официальных документах, поступивших от органов власти субъектов Российской Федерации.
Рисунок 7. Численность городского и сельского населения России по данным переписей населения, миллионов человек
Отличительной особенностью двух последних межпереписных периодов стало быстрое сокращение числа городских поселений за счет поселков городского типа, нередко совмещающих в себе черты небольших городков и сельских поселений. Число городов продолжало умеренно возрастать и практически стабилизировалось в последние годы (рис. 8).
На 14 октября 2010 года в России насчитывалось 2386 городов и поселков городского типа. Число поселков городского типа уменьшилось по сравнению с 2002 годом на 554:
- 413 поселков городского типа в соответствии с решением органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления преобразованы в сельские населенные пункты,
- 141 поселок городского типа исключен из учетных данных в связи с включением их в черту других городских населенных пунктов (127) или ликвидацией в связи с выездом жителей (ликвидировано 14 поселков городского типа, из них 6 - в Республике Саха (Якутия), 8 - в Чукотском автономном округе).
Рисунок 8. Число городских поселений России по данным переписей населения
Среди 1100 российских городов 85% составляют города с численностью населения до 100 тысяч жителей, и число их продолжает расти (табл. 1). Число самых крупных городов, в которых проживает миллион человек и более, устойчиво росло до 1989 года, а затем практически стабилизировалось, изменяясь лишь за счет повышения-понижения ранга Волгограда с населением численностью около миллиона человека. Число менее крупных городов изменялось за счет повышения ранга одних городов и снижения других, переходящих в группу городов меньшего размера. Устойчивый рост, характерный для предшествующих десятилетий, прекратился.
Таблица 1. Распределение городов Российской Федерации по числу жителей, по данным переписей населения
|
Всего городов |
||||||||
|
|
||||||||
|
до 100 тысяч |
||||||||
|
1 млн. и более |
||||||||
Несмотря на убыль городского населения, сохраняется тенденция концентрации населения в больших городах. Численность населения, проживающего в городах с числом жителей от 100 тысяч и более, увеличилась по сравнению с 2002 годом на 2 миллиона человек (с 68,2 до 70,2 миллиона человек), а его удельный вес в городском населении России - с 64% до 67%.
Неуклонно возрастает число жителей городов-миллионеров (рис. 9). Численность населения, проживающих в городах с числом жителей от 500 тысяч до 1 миллиона, сократилась в период между переписями 1989 и 2002 года, но заметно увеличилась между переписями 2002 и 2010 годов. Численность населения городов меньшего размера, увеличивавшаяся за 1989-2002 годы, в период между переписями 2002 и 2010 годов сократилась.
Рисунок 9. Распределение населения городов России по городам с разным числом жителей, по данным переписей населения, миллионов человек
Хотя тенденция концентрации горожан в крупных городах сохраняется, скорость ее явно замедлилась (табл. 2). В 2010 году, как и в 2002, 40% жителей больших городов - с численностью населения 100 тысяч человек и более - было сосредоточено в городах-миллионерах.
Таблица 2. Распределение населения городов Российской Федерации по городам разной людности, по данным переписей населения
|
Население все городов |
||||||||
|
в том числе с числом жителей: |
||||||||
|
до 100 тысяч |
||||||||
|
100-499,9 тысячи |
||||||||
|
500-999,9 тысячи |
||||||||
|
1 млн. и более |
||||||||
За период между переписями 2002 и 2010 годов увеличилась численность населения всех городов-миллионеров, за исключением Нижнего Новгорода, а также Перми, выбывшей из их числа (табл. 3). За предшествующий межпереписной период рост населения был зафиксирован только в 5 из 13 городов.
Устойчивым и быстрым ростом в этой группе городов особенно выделяется Москва за счет значительного притока мигрантов. Превышение данных о численности населения по предварительным итогам ВПН-2010 над численностью по текущей оценке составило в Москве 951 тысячу человек (9% от численности населения). В других крупнейших городах страны оно было менее значительным, составив в Санкт-Петербурге 248 тысяч человек (5,4%), Новосибирске – 65 тысяч человек (4,6%), Волгограде – 42 тысячи человек (4,2%), Ростове-на-Дону – 42 тысячи человек (4,0%), в остальных – 3% и менее. Только в Нижнем Новгороде в ходе переписи 2010 года было учтено меньше постоянных жителей, чем оценивалось по данным текущего учета - на 20 тысяч, или на 1,6%.
Таблица 3. Численность населения городов Российской Федерации с числом жителей от 1 миллиона и более, по данным переписей населения и текущего учета
|
Оценка на 01.01.10 |
Перепись на 14.10.10 |
2002 к 1989 |
2010 к 2002 |
2010 к 1989 |
|||
|
Санкт-Петербург |
|||||||
|
Новосибирск |
|||||||
|
Екатеринбург |
|||||||
|
Челябинск |
|||||||
|
Ростов-на-Дону |
|||||||
|
Волгоград |
|||||||
* без населенных пунктов, подчиненных администрации города
Среди больших городов меньшего размера – с числом жителей от 500 тысяч до 1 миллиона – очень высоким приростом населения выделяется столица Республики Дагестан (табл. 4). Стоит отметить, что численность населения Махачкалы по предварительным данным ВПН-2010 превысила ее оценку по данным текущего учета на 23% (на 109 тысяч человек). Высоким приростом населения в этой группе городов отличаются также Краснодар и Тюмень, причем расхождение между предварительными данными ВПН-2010 и оценкой по данным текущего учета незначительно (4,4% и 0,3%, соответственно). Некоторые города, теряя население, снижают свой ранг, переходя в группу городов меньшего размера.
Таблица 4. Численность населения городов Российской Федерации с числом жителей от 500 тысяч до 1 миллиона, по данным переписей населения и текущего учета
|
Численность населения, тысяч человек |
Изменение численности населения между переписями, в % |
||||||
|
Оценка на 01.01.10 |
Перепись на 14.10.10 |
2002 к 1989 |
2010 к 2002 |
2010 к 1989 |
|||
|
Красноярск |
|||||||
|
Краснодар |
|||||||
|
Тольятти |
|||||||
|
Ульяновск |
|||||||
|
Владивосток |
|||||||
|
Ярославль |
|||||||
|
Махачкала |
|||||||
|
Хабаровск |
|||||||
|
Новокузнецк |
|||||||
|
Оренбург |
|||||||
|
Кемерово |
|||||||
|
Астрахань |
|||||||
|
Набережные Челны |
|||||||
Число сельских поселений быстро и устойчиво сокращалось до 1989 года, в последний межпереписной период этот процесс замедлился (рис. 10).
В период между переписями 1959 и 1989 годов число сельских населенных пунктов сократилось почти вдвое – с 294059 до 152922. Между переписями 1989 и 2002 годов общее число сельских населенных пунктов, по данным Росстата, увеличилось на 2367, или на 1,5%, но при этом в 13086 поселениях (8,4% от общего числа) на момент переписи 2002 года никто не проживал. При этом Росстат не пояснял, учитывались ли такие поселения в предыдущих переписях населения, однако число населенных пунктов, в которых проживает не более 5 человек, почти удвоилось за 1989-2002 годы (с 16925 до 32997, включая поселения в которых никто не проживал на момент переписи 2002 года). Число сельских населенных пунктов, в которых проживает от 6 до 10 человек, увеличилось на 6,4% (с 13245 до 14029). А число сельских населенных пунктов, в которых проживает от 11 до 3000 человек, напротив, снизилось, более всего – на 21% - с числом жителей от 26 до 50 человек (с 19939 до 15770). Число более крупных сельских населенных пунктов, увеличилось: с числом жителей от 3 до 5 тысяч человек - на 8,7% (с 803 до 873), с числом жителей более 5 тысяч человек - на 34,3% (с 601 до 807).
На момент переписи 2002 года 30,3% от общего числа сельских населенных пунктов составляли мелкие поселения – с числом жителей не более 10 человек (в том числе и совсем без населения), 34,1% - с числом жителей от 11 до 100, 35,6% - с числом жителей свыше 100 человек.
За период между переписями 2002 и 2010 годов число сельских населенных пунктов уменьшилось на 2,2 тысячи, в основном, из-за их ликвидации в связи с отсутствием жителей, укрупнения (объединения) с другими сельскими населенными пунктами или включения их в черту городов.
На момент переписи 2010 года насчитывалось 153,1 тысячи сельских населенных пунктов. Среди них до 36,3% увеличилась доля мелких поселений с числом жителей не более 10 человек (в том числе 12,7% - без населения), а доля более крупных поселений снизилась: с числом жителей от 11 до 100 – до 30,4%, с числом жителей свыше 100 человек – до 33,2%.
Рисунок 10. Распределение сельских населенных пунктов России по числу жителей, по данным переписей населения, тысяч населенных пунктов
* до 10 человек в 2002 и 2010 годах – включая сельские населенные пункты без населения
Около 80% сельских населенных пунктов без населения и с числом жителей не более 10 человек сосредоточены в Центральном и Северо-Западном федеральном округах, в том числе около 30% в Тверской, Вологодской и Псковской областях.
Наиболее высок удельный вес населенных пунктов без населения в Костромской, Тверской, Ярославской, Вологодской, Псковской, Кировской и Магаданской областях, а также и Республике Ингушетии (свыше 20%).
По сравнению с переписью 2002 года увеличилось и число деревень и хуторов с населением 10 человек и менее. В 2010 году они составляли почти четверть всех сельских поселений, в то время как в 2002 году - примерно пятую часть. В них проживает, по предварительным данным ВПН-2010, всего 0,5% сельского населения (в 1989 и 2002 годах – по 0,4%). В основном эти сельские населенные пункты сосредоточены в Центральном и Северо-Западном федеральных округах. В Ярославской, Вологодской, Новгородской и Псковской областях удельный вес маленьких деревень и хуторов превышает 40%.
