В Российской Федерации при ведении хозяйственной и иной деятельности органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лиц, оказывающей воздействие на окружающую среду, должны соблюдаться следующие принципы охраны окружающей среды:

Соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;

Обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

Охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

Ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;

Платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;

Независимость контроля в области охраны окружающей среды;

Презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;

Обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

Обязательность проведения в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды (экологическая экспертиза);

Приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;

Обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов;

Сохранение биологического разнообразия;

Запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, уничтожению генетического фонда растений, животных, истощению природных ресурсов и пр.;

Участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду;

Организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры.

3.3. Объекты охраны окружающей среды и управление охраной природы

Охране от загрязнения, порчи, повреждения, истощения, разрушения подлежат:

Земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты,

Озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.

В первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию.

Особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, природные заказники, национальные природные парки, памятники природы, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения виды растений и животных и места их обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации.

Координацию природоохранной работы объединений, предприятий и организаций, независимо от их ведомственной принадлежности, осуществляют органы государственной власти и местного самоуправления.

Образованным в 1988 г. государственным органам охраны природы, комитетам по экологии (охране природы) и их органам на местах предоставлено право:

а) налагать запреты на строительство, проведение работ по эксплуатации природных ресурсов и других работ, осуществляемых с нарушением природоохранного законодательства, а также приостанавливать работу промышленных и иных предприятий, грубо нарушающих нормы и правила охраны окружающей среды;

б) предъявлять иски предприятиям, организациям, гражданам, иностранным физическим и юридическим лицам о взыскании средств и возмещении ущерба, причиненного государству загрязнением окружающей среды и нерациональным использованием природных ресурсов;

в) рассматривать дела об административной ответственности за правонарушение в области охраны природы и использования природных ресурсов.

Новый институт, призванный решать многие проблемы управления охраной природы, - экологическая экспертиза.

Задачами государственной экологической экспертизы являются:

Определение уровня экологической опасности намечаемой и осуществляемой хозяйственной и иной деятельности, которая может в настоящем или будущем прямо или косвенно оказать воздействия на состояние окружающей среды и здоровье населения;

Проверка соответствия проектируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям природного законодательства;

Определение достаточности и обоснованности предусматриваемых проектом мер по охране природы.

Государственная экологическая экспертиза проводится органами Государственного комитета по охране окружающей среды на основе принципов законности, научной обоснованности, комплексности, гласности и участия общественности.

Экологическая экспертиза является независимой, вневедомственной и состоит из компетентных, не заинтересованных в ведомственности, в местничестве специалистов. Она оснащена современным оборудованием и связана с местным самоуправлением.

Такие экспертизы создаются при комитетах охраны природы регионов. Экологическую экспертизу должны проходить все без исключения проекты и программы, а по инициативе органов местного самоуправления – и ранее принятые программы.

Перечень объектов обязательной государственной экологической экспертизы постоянно расширяется:

Это проекты государственных планов, программ, концепций, основных направлений и схем размещения производительных сил страны и отраслей хозяйства, предплановая, предпроектная документация, реализация которой может оказать воздействие на состояние окружающей среды;

Проекты инструктивно-методических и нормативно-технических документов, документация по созданию новой техники, технологий, материалов и веществ, в том числе закупаемых за рубежом, ввозимая в Россию и вывозимая из России продукция.

В последнее время экспертизе подвергаются экологическая ситуация в регионе, действующие предприятия и другие объекты, оказывающие влияние на состояние окружающей среды.

Реализация проекта, подлежащего экологической экспертизе, без положительного заключения государственной экологической экспертизы запрещается и не подлежит финансированию.

Следует отметить, что при размещении объектов, хозяйственная или иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или результатов референдума.

Тема Основные принципы охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Основные принципы бережного отношения к природным ресурсам изложены в международном документе «Концепция устойчивого экономического развития», принятом на второй Всемирной Конференции ООН по ООС в Рио-де-Жанейро в 1992 г.

В ст. 3 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» сформулированы основные принципы ее охраны, приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечение благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения; научно-обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду.

Природопользование и охрана окружающей среды две стороны одной деятельности человека. В ст. 42 Конституции РФ закреплено право граждан на благоприятную окружающую среду, в Законе РСФСР «О6 охране окружающей природной среды» в разделе 2 «Право граждан на здоровую и благоприятную окружающую среду» впервые сформулированы экологические права граждан.

Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. «Основные положе­ния государственной стратегии по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» предусмотрено обеспечение сбалансированного решения задач социально-экономического развития на перспективу и сохранение благоприятного состояния окружающей среды и природноресурсового потенциала в целях удовлетворения жизненных потребностей населения.

Проблемы охраны окружающей среды не ограничиваются рамками отдельных стран или регионов – они приобрели глобальный характер. Необходимость их решения в общепланетарном масштабе предполагает объединение усилий международного сообщества, развитие международного сотрудничества в целях охраны окружающей среды.

Рациональное использование ресурсов предполагает как основу изучения всех аспектов природопользования. Инженерно-экологические исследования предусматривают выявление и изучение с целью разработки природоохранных мероприятий для обеспечения: рационального использования минеральных ресурсов и охраны недр для горнодобывающей промышленности и перерабатывающих предприятий; охраны земельных ресурсов; охраны водных ресурсов; охраны атмосферы; организации контроля за состоянием природной среды для всех видов промышленности.

Учеными предусмотрен комплексный мониторинг, под которым понимают систему непрерывных наблюдений и контроля за состоянием природной среды, которая состоит из трех ступеней: наблюдения, оценки состояния и прогноза возможных изменений. Мониторинг осуществляет наблюдения за антропогенными изменениями, а также за естественным состоянием природы, чтобы были объекты для сравнения при оценке антропогенных изменений. Предложены локальный санитарно-токсикологический, региональный и глобальный экологический мониторинги. Станции фонового мониторинга разделяются на два типа: региональные и базовые. Региональные станции предназначены для слежения за ситуацией в крупных регионах, например в Европе или Северной Америке, где общий фоновый уровень загрязнения очень высок. На базовых станциях ведутся наблюдения за самыми медленными процессами, последствия которых могут быть наиболее опасными, так как они из-за своей инертности труднее выделяются, но охватывают всю планету. Космический мониторинг позволяет очень эффективно следить за загрязнением атмосферы и состоянием земной поверхности. Многоканальная спектрозональная съемка позволяет фиксировать изменения оптической плотности, четко выделяя города, промышленные центры и их окрестности, так как атмосфера здесь содержит значительно больше различных частиц и газов, а снежный покров темнее. Многократно отмечался перенос частиц на очень большие расстояния во время пыльных бурь на Африканском континенте, в Средней Азии и в других районах Земли. Четко фиксируются пылевые выбросы вулканических извержений.

Особое место принадлежит экономической оценке природных ресурсов, т. е. определению их денежной или товарной стоимости в абсолютном или относительном выражении.

Данная проблема возникла сравнительно недавно, около двух десятилетий назад. Первоначально на смену натуральным показателям количественных и качественных характеристик природных ресурсов (объемы запасов, продуктивность, мощность пластов, глубина залегания и т.д.) пришла балльная оценка (производственная, технологическая). Она направлена на сопоставление однородных природных ресурсов с точки зрения благоприятности их использования с той или иной целью. Её показатели - баллы, категории, степени (леса 1-5 классов бонитета, земли 1-10 категории).

Одной из важнейших задач экономической оценки является определение материального ущерба, наносимого обществу при изъятии из хозяйственного оборота природных богатств. Экономическая оценка лежит в основе платности природопользования, что создает материальную заинтересованность предприятий в рациональном использовании ресурсов природы, совершенствовании технологических процессов с целью сокращения выбрасываемых в окружающую среду отходов.

Одним из элементов экономического механизма рационального хозяйствования в области природопользования и охране окружающей среды является планирование природопользования.

Основная цель планирования состоит в обеспечении экономного и комплексного использования, а также, возможно, в повышении ресурсного потенциала страны.

Стоимость экологической деградации или охраны окружающей среды не может рассматриваться статично. Загрязняющие вещества аккумулируются с течением времени, и лишь по прошествии его может выявиться полный ущерб.

Не только ущерб, но и стоимость охраны окружающей среды должны рассматриваться перспективно. Экологическая деятельность очень капиталоемка. Требуется несколько лет для накопления капитала (например, строительство водоочистных сооружений и канализации). Адаптация производственных процессов, изменение отраслевой структуры, переразмещение фирм требуют одного - двух десятилетий. Поэтому экологическая политика должна проводиться постоянно.

Кроме этого педусматривается контроль за использованием природных ресурсов и уровнем загрязнения окружающей среды. Например, контроль за соблюдением предельно допустимых норм биологического загрязнения ведет санитарно-эпидемиологическая служба. Она имеет право выносить обязательные предписания о приостановлении или закрытии предприятий, лабораторий и иных объектов, если они нарушают установленные нормативы и правила охраны окружающей природной среды от вредного биологического воздействия.

Охрана

В отношении возобновляемых ресурсов требуется, чтобы их эксплуатация производилась хотя бы в рамках простого воспроизводства, и общее их количество не сокращалось во времени. В России в течение последних 15 лет объемы порубок многократно возросли (древесина - одна из доходных статей бюджета), а лесопосадок в этот период не проводилось вообще. Вместе с тем, для восстановления лесов после порубок требуются двух- или трехкратные по площади лесопосадки: леса растут медленно, для полноценного воспроизводства перестойного, т.е. пригодного для промышленного использования леса требуется 35-40 лет.

Бережного отношения и охраны требуют и земельные ресурсы. Больше половины земельного фонда России находится в зоне вечной мерзлоты; земли сельскохозяйственного назначения в РФ занимают лишь около 13% площадей, причем ежегодно и эти площади сокращаются в результате эрозии (разрушения плодородного слоя), нецелевого использования (например, для строительства коттеджей), заболачивания, проведения горных работ (на месте сельскохозяйственных угодий возникают индустриальные пустыни). Для защиты от эрозии используют:

Лесозащитные полосы;

Вспашку без переворачивания пласта;

В холмистых районах - вспашку поперек склонов и залуживание земель;

Регулирование выпаса скота.

Нарушенные, загрязненные земли можно восстановить, этот процесс называется рекультивацией. Такие восстановленные земли можно использовать в четырех направлениях: для сельскохозяйственного использования, под лесопосадки, под искусственные водоемы и под жилищное или капитальное строительство.

К числу важнейших экологических проблем современности относится охрана водных ресурсов. Трудно переоценить роль океана в жизни биосферы, осуществляющего процесс самоочищения воды в природе при помощи живущего в нем планктона; стабилизирующего климат планеты, находясь в постоянном динамическом равновесии с атмосферой; продуцирующего огромную биомассу. Но для жизни и хозяйственной деятельности человеку нужна пресная вода. Стремительный рост населения планеты и бурное развитие мировой экономики привели к дефициту пресной воды не только в традиционно засушливых странах, но и в тех, которые недавно считались вполне обеспеченными водой.

Наконец, одной из важнейших проблем современности является загрязнение и Мирового океана, и пресноводных источников. В настоящее время отработанные сточные воды загрязняют более трети всего мирового речного стока. Вывод из всего сказанного один: необходима жесткая экономия пресной воды и недопущение ее загрязнения.

Освоение

В современном мире одной из главных задач является задача научной разработки наиболее эффективного использования и потребления природных ресурсов и применения экономически целесообразных и рациональных методов предотвращения и ликвидации загрязнений и разрушений окружающей среды. Эти две стороны, выражающие собой эколого-экономический характер и сущность, содержат широкую и сложную систему мер, обеспечивающую экономность непосредственно в процессе природопользования. То есть потребление меньшего количества природных сырьевых ресурсов на получение единицы конечного продукта, а также предполагают научно обоснованную минимизацию затрат на охрану природы и улучшение экологического качества окружающей человека среды. Таким образом, эффективность природопользования - это эффективность социально-экономической и экологической результативности использования природных ресурсов и эксплуатации природной среды.

В связи с этим, необходимо создание и внедрение новых технологий, позволяющих повысить долю извлеченной нефти, угля, руд, металлов и других ресурсов. Естественно, на это нужны немалые средства. Яснее всего это можно проследить на примере горнодобывающей промышленности. В нашей стране множится число «неперспективных» затопленных шахт, которые при умелой эксплуатации вполне могли бы еще давать продукцию, брошенных в тундре нефтяных скважин и буровых (дешевле пробурить новые, чтобы быстрее окупить затраты и качать, качать, чтобы потом бросить, оставив в недрах более 30% ископаемых).

К задаче более полного извлечения из недр примыкает и другая - комплексное использование минерального сырья. Как правило, ни один металл не встречается в природе в одиночку. Анализ некоторых руд Урала показал, что кроме основного добываемого металла (например, меди), в них содержится большое количество редких и рассеянных элементов, и их стоимость часто превышает стоимость основного материала. Тем не менее, это ценное сырье очень часто остается в отвалах из-за отсутствия технологии его извлечения.

Преобразование

Вопросы сохранения природных ресурсов и их компенсации связываются непосредственно с культурным землепользованием. Исследуются существующие методы рационального преобразования естественной среды обитания человека, выделяются перспективные формы внутривидовых и региональных изменений. Рационализация природопреобразования связывается с такими новыми формами охраны и использования экосистем, как национальные парки и природные парки. Анализируя значение этих форм, выделяют рекреационное использование лесных территорий с учетом не только прагматических задач, но и их эстетических значений. Особое место в рациональном природопользовании отводится оптимизации отношений человека и природного мира как области совершенствования технологии культуро - преобразующей деятельности по использованию и переработке ресурсов биосферы. Уделяется внимание и технике организации национальных парков как эстетически ценных объектов.

Хотя по традиционному определению под сохранением понимается некое постоянство в природной среде, достигаемое целенаправленной культурной деятельностью, однако в объективной действительности как законы самой природы, так и влияние людей, подвергающих в практических процессах естественную среду обитания преобразованиям, исключают возможность консервации достигнутого, отрицающую развитие, движение внутри системы "общество - природа".

Во всех сферах деятельности, связанных с преобразованием живой природы, ландшафта по законам красоты, - от выведения новых сортов декоративной флоры, эстетической организации сельскохозяйственных площадей до камерных форм садового искусства - проявляется принцип пространственного единства как важного условия сохранения естественной среды обитания человека.

Общество, являясь частью глобальной системы, оказывает существенное воздействие на качественную сторону системы в целом. Вся история человечества представляет собой поучительную характеристику его деятельности по преобразованию живой природы в условиях ее развития.

Возникают новые формы творчески преобразованной, искусственно оформленной природы. Отдельные формы садово-паркового искусства становятся самостоятельной частью городского пейзажа, обнаруживая тенденцию к дальнейшей эволюции на основе иного функционального значения. Происходит формирование особого дендродекорационного жанра в системе природотворческой деятельности, который в дальнейшем оказывает сильное влияние на оформление сельских регионов.

Качественный скачок в искусстве природотворчества связан с появлением ландшафтного мышления. Вместе с ним практика преобразования природы по законам красоты получает новый стимул развития.

Планирование природопреобразующей деятельности в масштабах всего общества и разумный контроль со стороны общества открывают беспредельные перспективы сохранения природы.

Сегодня уже можно говорить о сформировавшейся в природопользовании системе из трех сложно связанных компонентов: входящей в производство индустрии; арены действия - природы; творческой деятельности людей. В обществе создаются в государственном масштабе условия для преодоления отрицательного воздействия индустриализации на природу, повышения роли производства как ускорителя природных процессов, решающей природосохраняющей силы. Творчество широких масс в этих условиях направлено как на оптимизацию процесса использования природных и технических ресурсов, так и на искусственную эстетизацию естественной среды.

Оптимизация связей с природой становится важным принципом в природопреобразующей деятельности общества. Здесь формируются методы функционирования системы "общество - природа", которые обеспечивают при наименьшем расходовании средств полезные результаты с точки зрения как сохранения естественной среды, так и удовлетворения социальных интересов, вырабатывается научно обоснованная оптимальная стратегия, позволяющая выбирать из многих вариантов, которые способствуют постепенному развитию природной системы в целом. Примером могут служить национальные парки, заказники, заповедники, где практические, научные и рекреационные задачи не вступают в противоречие, а меры по их решению дополняют друг друга.

Следовательно, пришло время коренным образом изменить сам подход к понятию выгодности, когда речь идет о природопользовании.

Из Национального плана действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999-2001 гг., которые рассмотрены на заседании Правительства РФ 12 ноября 1998 г. и рекомендованы органам исполнительной власти к использованию в практической деятельности по охране окружающей среды

Атмосферный воздух

Наиболее многочисленная группа населения (15 млн человек) подвергается воздействию взвешенных веществ, второе место по масштабу воздействия занимает бенз(а)пирен - 14 млн человек. Более 5 млн человек проживает на территориях с повышенным содержанием в воздухе диоксида азота, фтористого водорода, сероуглерода, более 4 млн человек - формальдегида и окиси углерода, более 3 млн человек - аммиака, стирола.

Значительная часть населения (более 1 млн человек) подвергается воздействию повышенных концентраций бензола, оксида азота, сероводорода, метилмеркаптана.

В 1996 г. в список городов с наибольшим уровнем загрязнения воздуха (в них индекс загрязнения - ИЗ А составляет не менее 14) вошли 44 города: Москва, Новосибирск, Екатеринбург, Самара, Омск, Челябинск, Ростов-на-Дону, Саратов, Красноярск, Тольятти, Краснодар, Иркутск, Хабаровск, Новокузнецк, Ульяновск, Кемерово, Липецк, Магнитогорск, Нижний Тагил, Курган, Улан-Удэ, Владимир, Махачкала, Ставрополь, Ангарск, Волжский, Братск, Бийск, Благовещенск, Норильск, Новороссийск, Сызрань, Соликамск, Южно-Сахалинск, Уссурийск, Абакан, Биробиджан, Кызыл, Новомосковск, Черемхово, Новодвинск, Зима, Шелихов.

Водные ресурсы

Практически все поверхностные источники водоснабжения в последние годы подвергаются загрязнению. Особенно неблагоприятная ситуация с обеспечением населения доброкачественной питьевой воды сложилась в Бурятии, Дагестане, Калмыкии, в Приморском крае, Архангельской, Калининградской, Кемеровской, Курганской, Томской, Ярославской областях.

Среди основных рек России наибольшими экологическими проблемами характеризуются Волга, Дон, Кубань, Обь, Енисей. Они оцениваются как «загрязненные». Их крупные притоки: Ока, Кама, Томь, Иртыш, Тобол, Миасс, Исеть, Тура - оцениваются как «сильно загрязненные».

Почвы и землепользование

В составе сельскохозяйственных угодий России эрозионно-опасные и подверженные водной и ветровой эрозии почвы занимают более 125 млн га, в том числе эрозированные - 54,1 млн га. Каждый третий гектар пашни и пастбищ является эрозированным и нуждается в осуществлении мер защиты от деградации.

Загрязнение и захламление земель отмечены на 54 % территории страны. Площадь под полигонами по обезвреживанию и захоронению отходов составляет около 6,5 тыс. га, под санкционированными свалками - около 35 тыс. га. Площадь земель, нарушенных при добыче и переработке полезных ис­копаемых, геологоразведочных работах, торфоразработках и строительстве составила в 1996 г. около 1 млн га.

Города изменяют экологическую ситуацию не только внутри собственных границ. Зоны влияния городов простираются на десятки километров, а крупных промышленных агломераций - на сотни, например Среднеуральской - на 300 км, Кемеровской и Московской - на 200 км, Тульской - на 120 км.

Свыше 90 % аварийных разливов нефти вызывают сильные и во многом необратимые повреждения комплексов.

Растительный и животный мир

По отношению к уровню 1995 г. общий объем лесовосстановления в целом по России снизился на 344 тыс. га. В Прикаспийском регионе сохраняется реальная угроза распространения процесса опустынивания, особенно на территории Калмыкии, в Ставропольском крае и Ростовской области. Не решаются проблемы сохранения растительности тундры, занимающей около трети территории Российской Федерации.

В городах уровень обеспеченности зелеными насаждениями на душу населения не соответствует принятым нормам.

В 1997 г. перечень животных, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, увеличился в 1,6 раза.

Использование недр

В горнодобывающем секторе природоохранные мероприятия практически не фиксируются. На нефтяных промыслах в 1996 г. произошло более 35 тыс. аварий, связанных с нарушением герметичности трубопроводных систем. Снижение надежности и рост аварийности трубопроводных систем через 3-4 года могут приобрести обвальный характер.

Хочу обратить внимание читателя, что г. Магнитогорск включен в официальный список городов Российской Федерации с наибольшим уровнем загрязнения воздуха; река Миасс протекает по территории, прилегающей к городу, характеризуется в Национальном плане наибольшими экологическими проблемами; зона влияния крупной промышленной агломерации простирается на 300 км. Экологические проблемы России влекут за собой проблемы общегигиенические, которые высвечивают необходимость комплексного изучения аспектов «Гигиена окружающей среды - здоровье».

Статья 3. Основные принципы охраны окружающей среды

Комментарий к статье 3

Среди приемов юридической техники, призванных определить ориентиры правового регулирования тех или иных общественных отношений, несомненно, важное место занимают принципы права и законодательства. Процесс развития экологического законодательства России в настоящее время демонстрирует усиление роли принципов. Так, если в Земельном кодексе РСФСР и в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» выделялись цели и задачи (во втором случае — наряду с принципами), то в Земельном кодексе Российской Федерации от 25 октября 2001 г. <38> цели и задачи, а в комментируемом Законе задачи отсутствуют, но сформулированы принципы данных законодательных актов и соответствующего законодательства в целом. Таким образом, на фоне уменьшения числа доступных юридической технике приемов закрепления наиболее важных ориентиров правового регулирования в конкретной отрасли законодательства (цели, задачи, принципы) в действующем экологическом законодательстве России в известной степени повысилась значимость принципов <39>.

———————————

<38> СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
<39>

В комментируемой статье закреплены основные принципы охраны окружающей среды, которые представляют собой, как известно, основополагающие начала, положения, подходы к решению вопросов, к мероприятиям, содержанию, концепции, целям и задачам. Сформулированные в настоящем Законе нормы-принципы являются стержнем всей системы права в данной сфере. Они выражают сущность охраны окружающей среды, основу ее правового регулирования и осуществления. Данные принципы должны соблюдаться всеми субъектами, участвующими в отношениях по охране окружающей среды.
1. Приоритетным принципом в комментируемом Законе безусловно назван принцип соблюдения прав человека на благоприятную окружающую среду. «Право на благоприятную окружающую среду — это одно из основных, естественных прав человека, затрагивающих основы его жизнедеятельности, связанные с поддержанием нормальных экологических, экономических, эстетических и иных условий его жизни. Оно является «своеобразным ядром права на благоприятную окружающую среду — его необходимой и постоянной, наиболее защищенной законом и наиболее успешно реализуемой частью. Объектом права на здоровую окружающую среду является такая природная среда (ее качество), состояние всех компонентов которой соответствует установленным санитарно-гигиеническим нормативам» <40>.

———————————

<40> Васильева М.И. О значении оценок здоровья среды для развития законодательства и правоприменительной практики // http://www.ecopolicy.ru/articles/detail.php?ID=28 .

Понятие «благоприятная» применительно к окружающей среде может означать такое ее состояние, в котором возможны достойная жизнь и здоровье человека. Благоприятная окружающая среда характеризуется также способностью удовлетворять эстетические и другие потребности человека к сохранению видового разнообразия. Кроме того, окружающая среда является благоприятной, если ее состояние соответствует установленным в природоохранном законодательстве критериям, стандартам и нормативам, касающимся ее чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства <41>. Российская Федерация как государство, осуществляя свои управленческие функции в области использования природных объектов, обязана согласовывать свою позицию с отдельным человеком и не причинять ущерб гражданам своей страны как настоящего, так и будущего поколений. Эта обязанность заложена в ст. 2 Конституции РФ, согласно которой государство обязано признавать, соблюдать и защищать право каждого гражданина, в том числе и природопользователя, на благоприятную окружающую среду. Государство должно жестко регулировать и контролировать природопользование, разработать научно обоснованные, предельно допустимые показатели изменения природной среды и следить за соблюдением их всеми природопользователями. В свою очередь, за неразработку их, бесконтрольность, нарушение природопользования государство обязано предусмотреть эффективные меры ответственности, а также и меры предупреждения этих нарушений. Право граждан на благоприятную окружающую природную среду обеспечивается проводимыми государством мерами по мониторингу окружающей среды, планированию мероприятий по ее охране, предотвращению экологически вредной деятельности и мерами по оздоровлению окружающей среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий, социальным и государственным страхованием граждан, образованием государственных и общественных, резервных и иных экологических фондов, организацией медицинского обслуживания населения, государственным контролем за состоянием окружающей среды и соблюдением природоохранного законодательства.

———————————

<41> Такое понимание благоприятной экологической среды поддерживается большинством ведущих российских ученых. См., например: Васильева М.И. Общественные экологические интересы: правовое регулирование. М.: Наука, 1999. С. 11 — 12; Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М.: Юрист, 2003; Гейт Н.А. Излечит ли государство экологические язвы? // Национальные интересы. 2004. № 5.

2. Принцип обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека следует, скорее, воспринимать в качестве цели, к которой стремится Российское государство и все мировое сообщество, чем реально действующий. Реализация данного принципа будет осуществляться в случае реализации всех закрепленных в комментируемом Законе принципов, поэтому подробно на нем останавливаться не будем.
3. Следующим принципом охраны окружающей среды закреплен принцип научного обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды. Основные пути оптимального соотношения природы и общества заложены в концепции устойчивого развития, предложенной как в международных, так и в российских правовых актах. Государство обязано найти компромисс между естественным правом каждого человека на природопользование и на благоприятную окружающую среду, поскольку эти права находятся как бы в конфликте: любое природопользование (а тем более ненадлежащее) всегда нарушает право других, да и самого природопользователя на благоприятную окружающую среду. Концепция устойчивого развития строится на принципе экологизации хозяйственной деятельности, что предполагает возможность сохранения природоресурсного потенциала в целях удовлетворения общественных потребностей. Реализация рассматриваемого принципа возможна посредством, с одной стороны, запрета отдельных видов производства, а с другой — необходимостью внедрения новейших прогрессивных технологий и устройств (безотходных, малоотходных, замкнутого повторного водоснабжения, очистных сооружений, лесовосстановление, повышение плодородия почв).
Критериями наличия научного обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в планируемой хозяйственной или иной деятельности, исходя из данного принципа, могут служить не только научные утверждения, ссылки на позиции и труды авторитетных ученых, но главным образом положения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования.
4. Как видно из содержания следующего принципа, необходимыми условиями обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности признаются охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов.
Под охраной природных ресурсов понимается система правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, защиту от вредных воздействий, а также на их воспроизводство. Приоритет охраны природных ресурсов основывается на их ограниченности в пространстве, невосполнимости, часто невозможности их восстановления при нерациональном использовании.
Принцип охраны природных ресурсов предусматривает использование природных ресурсов с соблюдением всех установленных экологическим законодательством норм охраны окружающей среды, неразрывность использования и охраны природных ресурсов. Использование и охрана природных ресурсов требуют должного законодательного урегулирования с учетом федеративного устройства России, а также организации и полномочий органов местного самоуправления. Представляется совершенно очевидной связь между обеспечением использования и охраны природных ресурсов и охраной окружающей среды (включая проблемы экологической безопасности). Поэтому важной проблемой является всестороннее развитие и строгое соблюдение законодательства об отдельных видах природных ресурсов, об экологической безопасности и т.д. При этом очень существенным является разделение государственного управления хозяйственным использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды.
Сущность понятия воспроизводства природных ресурсов можно раскрыть, например, через понятие воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения, сформулированное в ст. 1 Федерального закона «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения». Воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения — сохранение и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения посредством систематического проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных, противоэрозионных и иных мероприятий.
Что касается понятия рационального использования природных ресурсов и его соотношения с понятием охраны природных ресурсов, то на этот счет также существуют различные взгляды. В частности, В.В. Петров обосновал необходимость дифференцированного подхода при определении рационального использования и охраны природных ресурсов и природных объектов, рассматриваемых в качестве интегрированного объекта. Автор отмечал, что охрана природы и рациональное использование ее ресурсов не являются равнозначными категориями, а отражают зависимость двух форм взаимодействия человека и природы. В связи с этим указывалось, что следует говорить об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов, относя к охране соответствующий природный объект и, понимая под использованием природный ресурс, источник потребления человеком природы, поскольку нельзя охранять то, что предназначено для потребления, и здесь более подходящий термин — рациональное использование <42>.

———————————

<42> См.: Петров В.В. Экологическое право России: Учебник для вузов. М., 1995. С. 115.

В литературе данная позиция была подвергнута критике. Так, отмечая, что самостоятельный характер имеет лишь консервативная охрана, указывалось, что сущность рационального использования природного ресурса предполагает недопустимость отрицательного влияния на иные природные ресурсы и что в рамках использования природного ресурса осуществляется его охрана, которая не может быть выделена вне рамок природопользования <43>.

———————————

<43> См.: Иконицкая И.А., Краснов Н.И. Земельное право и охрана природы // Советское государство и право. 1979. С. 57.

Рядом авторов был высказан иной подход в определении соотношения указанных понятий, которые, не отрицая тесных взаимосвязей между ними, тем не менее отмечали их самостоятельный характер. В частности, О.С. Колбасов возражал против нивелирования различий между рациональным использованием природных ресурсов и охраной природы, поскольку фактическое осуществление рационального природопользования скрывает в себе возможность противоречия интересам охраны природы <44>. Такую позицию разделяет А.И. Казанник, отмечая, что охрана природы и рациональное природопользование представляют собой различные виды практической деятельности человека <45>.

———————————

<44> См.: Колбасов О.С. Экология: политика — право. М., 1976. С. 216.
<45> См.: Казанник А.И. Административно-правовая охрана природы бассейна озера Байкал. Ч. 1. Иркутск, 1977. С. 11 — 13.

На наш взгляд, под рациональным природопользованием понимается комплексное, экономически эффективное использование ресурсов с соблюдением норм природоохранного законодательства. Нерациональное природопользование приводит к загрязнению, истощению и деградации природных систем.
Современное российское законодательство в равной мере пользуется и понятиями «рациональное использование природных ресурсов», «охрана природных ресурсов» и более общим понятием «рациональное использование и охрана природных ресурсов». Мы разделяем мнения авторов о том, что понятия охраны природных ресурсов и обеспечения их рационального использования неразрывно связаны и дополняют друг друга. При этом необходимо отметить, что наряду с взглядом на соотношение рационального использования и охраны природных ресурсов как на взаимосвязанные явления, представляющие в конечном счете единую категорию экологического права, взгляд на охрану природных ресурсов как на самостоятельное явление остается не менее важным.
5. Следующим принципом охраны окружающей среды назван принцип ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях. Здесь, по-видимому, имеется в виду не юридическая ответственность за правонарушение (негативная правовая ответственность), а высказываемая в настоящее время в литературе правовая позитивная ответственность, которая определяется авторами как осознание долга, обязанность совершать действия, соответствующие природе общественного строя, высказываются различные точки зрения.
Отечественная правовая наука долгое время исходила из понимания юридической ответственности как следствия правонарушения. В шестидесятые годы был опубликован ряд работ, в которых обосновывалось понимание социальной ответственности как за прошлое, так и за будущее поведение. В связи с чем юридическая ответственность стала рассматриваться как ответственность за прошлые действия (негативная, ретроспективная ответственность) и как ответственность за будущие действия (позитивная, перспективная ответственность). Хотя авторы и говорили о том, что она едина, но выделение аспектов, видов, срезов ответственности невольно делило целостное явление на виды. Так, Р.Л. Хачатуров и Р.Г. Ягутян отмечают, что юридическую ответственность нельзя понимать только как следствие правонарушения и применения государственного принуждения. В процессе создания и функционирования цивилизованного общества и повышения роли человеческого фактора первостепенное значение приобретает ответственность за исполнение обязанности, поскольку она более важна для обеспечения общественного порядка, законности и правопорядка, чем ответственность за правонарушение. В этом смысле ответственность выступает как понимание человеком своего места и личного сознательного участия в делах общества <46>.

———————————

<46> См.: Тугаринов Б.П. Личность и общество. М., 1965. С. 52.

В литературе даются определения понятия юридической ответственности, в которых объединяются позитивный и негативный аспекты ответственности. В.Г. Смирнов, анализируя проблемы уголовной ответственности, отмечал, что правовая ответственность не сводится к ответственности за нарушение охраняемых законом интересов: правовая ответственность наиболее рельефно проявляется в нарушении. Но она реально существует и при совершении дозволенных, а тем более прямо вытекающих из закона деяний. Ответственность — это не только восстановление ущерба, причиненного правонарушением <47>. По мнению Г.В. Мальцева, быть юридически ответственным гражданином — это значит:

———————————

<47> См.: Смирнов В.Г. Функции советского уголовного права. Ленинград, 1965. С. 78.

— честно, добросовестно выполнять все, что предписано законом;
— быть способным к юридической оценке своих действий, в определенной законом форме отвечать за последствия своих поступков <48>.

———————————

<48> См.: Мальцев Г.В. Социалистическое право и свобода личности. М., 1968. С. 31.

Д.А. Липинский отмечал, что, несмотря на расхождение взглядов ученых о количестве видов социальной ответственности, все они признают (как юристы, так и философы) юридическую ответственность видом социальной ответственности, а значит, юридической ответственности присущи признаки, которыми она характеризуется. Автор выделяет формы социальной ответственности, которые именует «добровольной» и «государственно-принудительной» <49>. Интересен взгляд на ответственность М.А. Краснова. Обладая определенным правовым статусом, субъект права, отмечает он, вступает в многообразные правовые отношения, и уже на данной стадии, т.е. при правомерном поведении, существует недифференцированная юридическая ответственность, независимо от ее осознания субъектом права. При входе лица за рамки правового предписания государство нейтрализует с помощью принуждения факты, нарушающие социальные отношения, юридическая ответственность вступает в свою вторую стадию, выражающую реальную негативную реакцию на правонарушение. При правомерном поведении юридическая ответственность не составляет особого вида, аспекта ответственности, а лишь представляет собой ее первую стадию и выражается на данной стадии в обязанности субъекта права соизмерять свое поведение с теми нормами, которые предписывают или запрещают те или иные поступки <50>.

———————————

<49> См.: Липинский Д.А. Формы реализации юридической ответственности / Под ред. Р.Л. Хачатурова. Тольятти, 1999. С. 138.
<50> См.: Краснов М.А. Юридическая ответственность — целостное правовое явление // Советское государство и право. 1984. № 3. С. 74

Поскольку мы придерживаемся позиции тех авторов, которые ответственность связывают прежде всего с совершением незаконных действий и в качестве ее определяющего признака называют наказание, рассматриваемый принцип нам не совсем понятен. На наш взгляд, обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях является одной из основных обязанностей органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. И в случае нарушения названной обязанности виновные лица должны привлекаться к ответственности.
6. Закрепление комментируемым Законом принципа платности природопользования и возмещение вреда окружающей среде направлено на осуществление эффективного использования природных ресурсов, снижение их недооценки. Природоресурсное законодательство устанавливает для каждого вида природных ресурсов свои собственные формы платности. Так, например, формами платы за водопользование являются плата за право пользования водными объектами и плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов. За пользование лесными ресурсами плата взимается в двух основных формах — лесные подати и арендная плата. В отношении недр выделяются четыре формы платного природопользования: за право на поиски, разведку полезных ископаемых; за право на добычу полезных ископаемых; за право пользования недрами в других целях; на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Формы платы за использование земли — земельный налог и арендная плата.
Целью введения в систему природоресурсных платежей платы за загрязнение окружающей среды является совершенствование хозяйственного механизма природопользования. Плата выполняет функцию ресурсосбережения, включая в себя платежи за каждый ингредиент загрязнения, вид вредного воздействия, что ведет к оздоровлению окружающей среды и снижению природоемкости национального дохода. Данная плата взимается за следующие виды вредного воздействия на окружающую природную среду:
— выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ; сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;
— загрязнение недр, почв;
— размещение отходов производства и потребления;
— загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;
— иные виды негативного воздействия на окружающую среду.
7. Принцип независимости контроля в области охраны окружающей среды.
Контроль в области охраны окружающей среды осуществляется в целях обеспечения исполнения установленных требований (норм, правил, нормативов) пользования природными ресурсами, проверки выполнения мероприятий по их охране органами государственной власти, местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами, а также гражданами. В своевременных условиях контроль за рациональным использованием природных ресурсов приобретает еще большее значение, чем раньше. Например, земельное законодательство в настоящее время предоставляет собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам широкие права по самостоятельному хозяйствованию на земле. Однако такая деятельность не должна, как указано в ст. 36 Конституции РФ, наносить ущерб окружающей природной среде и нарушать права и законные интересы иных лиц. Углубление земельной реформы и формирование новых земельных отношений, основанных на введении частной собственности на землю, при сохраняющемся потребительском отношении к ее использованию вызывает необходимость усиления контроля за использованием и охраной земель.
В комментируемом Законе дается понятие принципа независимости и говорится о независимости контроля в области охраны окружающей среды. Залогом эффективности контроля в области охраны окружающей среды здесь должна являться независимость инспекторов контролирующих органов в области охраны окружающей среды при исполнении ими должностных обязанностей в пределах своих полномочий, иными словами, никто не вправе вмешиваться в работу инспекторов, выполняемую в соответствии с требованиями законодательства об охране окружающей среды. Оказываемое в любых формах давление на инспектора должно признаваться действием противоправным и преследоваться по закону.
8. Принцип презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности необходимо рассматривать совместно с принципами обязательности оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности и обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, поскольку они являются взаимосвязанными.
«Презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности означает, что Закон рассматривает всякую планируемую деятельность как потенциально опасную. Следовательно, обязанность доказать экологическую безопасность возлагается на лицо, заинтересованное в реализации своих планов. Такого рода обязанности хозяйствующих субъектов — по проведению оценки воздействия, представлению материалов на государственную экологическую экспертизу — уже давно закреплены в законодательстве. С введением же данного принципа получает логическую завершенность важнейший сегмент экологического законодательства: обосновываются и одновременно наилучшим образом объясняются все те экологические требования, которые предъявляются к стадии размещения объектов, планирования, обоснования хозяйственной деятельности и которые порой вызывают критику с точки зрения их многочисленности либо затратности <51>«.

———————————

<51> Васильева М.И. Новое в Федеральном законе «Об охране окружающей среды»: Комментарий. М.: НИА-Природа; РЭФИА, 2002. С. 14 — 15.

По мнению Бринчука М.М., принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности означает, что реализация соответствующей деятельности может влечь вредные воздействия на окружающую среду. С учетом этой презумпции стоит первоочередная задача выявить все потенциальные виды и масштабы таких воздействий. Основываясь на полученных данных, нужно определить и оценить меры по охране окружающей среды от вредных воздействий и рациональному использованию природных ресурсов, нейтрализующие такие воздействия и адекватные требованиям действующего природоохранного законодательства <52>.

———————————

<52> Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). М.: Юристъ, 1998.

Оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду (ОВОС) является для России новой правовой мерой ее охраны, которая стала проводиться с начала 90-х гг. XX в. Если в ранее действовавшем Законе «Об охране окружающей природной среды» 1991 г. нет даже упоминания о необходимости проведения ОВОС при планировании новой хозяйственной деятельности, то в комментируемом Законе обязательность ее проведения закреплена в качестве основополагающего принципа, также этому посвящена специальная ст. 32, в соответствии с которой ОВОС проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности. Она проводится при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе предынвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, с участием общественных объединений.
Таким образом, деятельность по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления, т.е. оценка воздействия на окружающую среду, признается действующим законом обязательной.
Специалистами отмечается неоднократное воспроизведение некоторых принципов экологического законодательства в комментируемой статье, что является совсем не позитивной тенденцией. Так, Федеральным законом «Об экологической экспертизе» введен четкий принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы. Однако, несмотря на это, впоследствии комментируемый Закон также обращается к принципу обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан. Федеральный закон «Об охране озера Байкал» так же еще раз закрепляет принцип обязательности государственной экологической экспертизы. Очевидно, что расхождения в формулировках принципиальных изменений не вносят и внести не могут, поскольку специальным актом, реализующим данный принцип, является все же Федеральный закон «Об экологической экспертизе». Сказанное в полной мере может быть отнесено также к сопоставлению Федеральных законов «Об экологической экспертизе» и «Об охране окружающей среды» в части принципа презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности <53>.

———————————

<53> См.: Игнатьева И.А. Принципы экологического законодательства // Государство и право. 2003. № 9.

Специалисты в области экологического права не раз признавали не совсем правильной тенденцией любое утверждение включать в перечень принципов права и законодательства. Например, В.В. Петров подчеркивал, что выраженные в ст. 3 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» принципы «пронизывают все его последующее содержание» <54>. И.Ф. Панкратов относительно тех же принципов заметил, что их нельзя считать только декларациями, призывами, пожеланиями; они представляют собой требования, на которых основано регулирование охраны окружающей природной среды <55>.

———————————

<54> Петров В.В. Экологическое право России: Учебник. М., 1995. С. 163.
<55> См.: О законодательном обеспечении экологической безопасности // Государство и право. 1995. № 2. С. 116.

Что касается комментируемой статьи, то, по мнению Игнатьевой И.А., не являются принципами в классическом и единственном их понимании такие положения, как «соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды», «организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры», «обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц». Эти положения автор рассматривает больше в качестве целей, задач законодательства либо в качестве «простых» норм права, устанавливающих правила поведения субъектов <56>. Васильева М.А. также отмечает, что такие принципы, как учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности; приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов; допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду, исходя из требований в области охраны окружающей среды; обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц; обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности; организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры, связаны больше не с правовой, а с иными формами охраны окружающей среды <57>.

———————————

<56> См.: Игнатьева И.А. Принципы экологического законодательства // Государство и право. 2003. № 9.
<57> См.: Васильева М.И. Новое в Федеральном законе «Об охране окружающей среды»: Комментарий. М.: НИА-Природа; РЭФИА, 2002. С. 13 — 14.

Поскольку принципы — это фундаментальные идеи, следует согласиться со специалистами, что в процессе законотворческой работы необходимо более взвешенно подходить к вопросу о необходимости тех или иных принципов, об их связи с принципами, закрепленными в иных актах экологического законодательства, об их нормативном содержании.
9. Учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности закреплен в комментируемом Законе в качестве одного из принципов охраны окружающей среды, поскольку Российская Федерация является федеративным государством, в состав которого входят 89 субъектов, неоднородных с точки зрения природно-географических особенностей, демографических, экологических, экономических и других признаков, наличия на их территориях природных ресурсов и объектов негативного воздействия на окружающую среду. Исходя из этого, при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности необходимо учитывать региональные особенности.
10. Приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов вытекает из содержания целого ряда норм экологического законодательства. Их охрана осуществляется путем установления либо ограничений, либо запрета на их изъятие. Например, не допускается изъятие или иное прекращение прав на земли особо охраняемых природных территорий для нужд, противоречащих их целевому назначению (п. 3 ст. 95 Земельного кодекса РФ), и др.
В нашей стране достаточно долго экологические проблемы не считались такими острыми, как в других странах. Однако к началу экономических реформ, как отмечается в Концепции перехода к устойчивому развитию, российская экономика оказалась структурно деформированной и неэффективной. Ее негативное воздействие на окружающую среду (в расчете на единицу производимого продукта) существенно выше, чем в технологически передовых странах. Значительная часть основных производственных фондов России не отвечает современным экологическим требованиям, а 16 процентов ее территории, где проживает больше половины населения, характеризуются как экологически неблагополучные.
Основной экологической задачей, стоящей перед нашим государством, является постепенное восстановление естественных экосистем до уровня, гарантирующего стабильность окружающей среды. В свою очередь, достичь этого можно только при участии всего российского общества. Именно в целях привлечения общества к решению экологических проблем комментируемый Закон закрепляет обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц. При этом в создании условий, обеспечивающих заинтересованность граждан, юридических лиц и социальных групп в решении экологических проблем, ведущая роль, безусловно, отводится государству, которое должно гарантировать безопасность в политической, экономической, социальной, экологической, оборонной и других сферах общественной деятельности.
12. Принцип обеспечения интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности, заключается в том, что осуществляемая и планируемая деятельность способна оказывать различное воздействие на природу, в связи с чем необходимо индивидуально подходить к установлению требований для ее осуществления. В частности, необходимо воздерживаться от деятельности, способной нанести непоправимый ущерб природе. Деятельности, таящей в себе повышенную опасность для природы, должен предшествовать глубокий анализ, и лица, осуществляющие такую деятельность, должны доказать, что предполагаемая польза от нее значительно больше, чем ущерб, который может быть нанесен природе, а в случаях, когда возможное пагубное воздействие такой деятельности четко не установлено, она не должна предприниматься. Деятельности, способной нанести ущерб природе, должна предшествовать оценка ее возможных последствий, и исследования о воздействии проектов в целях развития на природу следует проводить достаточно заблаговременно, и если принято решение о проведении такой деятельности, она должна осуществляться на плановой основе и вестись таким образом, чтобы до минимума сократить ее возможные вредные последствия.
13. Природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально-экономического развития и благосостояния человека. При осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей среды, государственные органы, предприятия, учреждения, организации, а также граждане РФ обязаны постоянно повышать уровень своих знаний о природе, экологическую культуру, содействовать экологическому воспитанию подрастающего поколения, в связи с чем, по-видимому, организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры закреплены в комментируемой статье в качестве принципа.
С

Статья 3. Основные принципы охраны окружающей среды

1. Закрепленные в комментируемой статье принципы экологического законодательства - это его основные начала, руководящие идеи и положения, определяющие общую направленность и конкретное содержание правового регулирования в данной сфере. Принципы распространяют свое действие на более обширную область общественной жизни, нежели правовые нормы. Как правило, один принцип находит свое отражение и воплощение в целом ряде отдельных норм. В сочетании со сферой жизнедеятельности, методами, источниками и правовыми режимами, принципы, свойственные той или иной отрасли права, создают особый режим правового регулирования, который является наиболее комплексной характеристикой данной отрасли. Принципы отрасли права самым отчетливым образом выражают ее специфику: вполне достаточно ознакомиться с этими принципами, чтобы, не зная ничего другого о данной отрасли, составить себе адекватное представление об ее системе, социальном назначении, целях и задачах, средствах их решения.

Принципы законодательства служат ориентиром правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Соблюдение принципов законодательства обеспечивает нормальное и единообразное развитие и функционирование всей российской правовой системы в целом. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ в своих постановлениях часто напоминают о необходимости использования принципов права, поскольку последние могут являться источником права при обнаружении в нем пробелов.

Первым в комментируемой статье указан принцип соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду. Данный принцип отнюдь не случайно поставлен в законе на первое место. В соответствии со ст. 2 Конституции РФ, "человек, его права и свободы являются высшей ценностью". Следовательно, в контексте экологического законодательства характер высшей ценности носит именно право на благоприятную окружающую среду.

В Законе (ст. 1) благоприятная окружающая среда определяется, как "окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов". Таким образом, право на благоприятную окружающую среду имеет довольно широкое содержание: оно не сводится к праву человека на экологическое благополучие в местах, где протекает его повседневная жизнедеятельность. Каждый вправе требовать соблюдения экологического равновесия не только в районе своего непосредственного проживания, но и в других, даже удаленных от него точках планеты. Право на благоприятную окружающую среду как субъективное юридическое правомочие обеспечивается судебной защитой. Нарушения данного принципа могут быть обжалованы в судебном или административном порядке.

2. Обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека. Этот принцип отличается по содержанию от предыдущего. Он предполагает создание для каждого человека максимально комфортной жизненной среды не только в экологическом смысле, но и во всех остальных отношениях. Соблюдение данного принципа означает, что совершение любого действия должно оцениваться с точки зрения того, как это действие влияет на жизнедеятельность других людей. Поведение того или иного субъекта - отдельной личности, социальной группы, социальной организации, включая государство - так или иначе отражается на окружающих. С этой точки зрения, социально неоправданными являются те деяния, которые создают помеху для существования и деятельности других социальных субъектов. Обратим внимание: в законодательной формулировке речь идет именно о жизнедеятельности человека, а не общества. Таким образом, в качестве критерия взяты интересы отдельного индивида, которые всегда более конкретны и осязаемы, нежели интересы общества. Кроме того, имеются в виду все условия жизнедеятельности, включая социальные, экономические, культурные и т.п.

3. Научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды. Здесь фактически впервые на законодательном уровне закреплен принцип устойчивого развития. Идее устойчивого развития часто придают сугубо экологическое содержание, что не совсем корректно. В действительности устойчивое развитие и благоприятная окружающая среда - далеко не одно и то же, что отражено и в тексте данного принципа. Устойчивое развитие как определенный общественный идеал обладает ярко выраженным системным, интегративным характером. Экологическая составляющая при этом выходит на первый план потому, что именно в концепции устойчивого развития впервые было уделено должное внимание проблеме взаимодействия человека с природой.

Устойчивое развитие предполагает слаженный, синхронный и согласованный прогресс всех областей социальной жизни. Ни одно из направлений развития не должно идти в ущерб другим направлениям. В течение долгого времени эта истина осознавалась явно недостаточно, вследствие чего наступила резкая дисгармония отдельных сфер общественного развития, когда технический прогресс вырвался далеко вперед, обогнав культурную и социальную динамику и полностью игнорируя естественные природные факторы.

Устойчивое развитие вовсе не означает, что теперь необходимо бросить все силы на защиту окружающей среды, жертвуя ради этого всеми техническими и экономическими достижениями. Напротив, следует искать такие пути дальнейшего развития общества, при котором удалось бы достичь одинаковых успехов во всех этих областях, более того, чтобы они поддерживали и взаимно стимулировали друг друга. Поэтому в законе и говорится об оптимальном сочетании экологических, экономических и социальных интересов, а также интересов человека, общества и государства (при этом интересы человека, как упоминалось выше, являются первичными). Очевидна сложность реализации этого общественного идеала, как и то, что данной цели можно добиться лишь научными средствами.

4. Охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности. Природные ресурсы, согласно ст. 1 комментируемого закона - это такие компоненты природной среды, природные и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной или иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. Понятие природных ресурсов, таким образом, содержит оценку природных явлений с точки зрения их эксплуатации человеком. Охрана природных ресурсов - это деятельность по их защите от негативного воздействия, предотвращение такого воздействия и устранение его последствий. Воспроизводство - деятельность по восполнению утраченных, израсходованных ресурсов. Рациональное использование природных ресурсов - это такое их потребление, которое не превышает пределов необходимого, не приводит к необратимому истощению ресурсов, оставляет возможность для их восстановления и приумножения.

Все это является условием достижения экологической безопасности, которая представляет собой состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. В законодательном определении экологической безопасности проявляются тенденции, о которых уже упоминалось выше: первая из них состоит в том, что во главу угла ставится интерес отдельной личности, а не социальной общности. Вторая тенденция - придание экологическим категориям более широкого смысла, чем обычно; в данном случае, например, к экологической безопасности фактически отнесена защищенность любых жизненно важных интересов человека от любых негативных последствий любого вида деятельности.

5. Ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях. Здесь речь идет не столько о юридической ответственности за правонарушение, сколько о социальной ответственности органов власти перед обществом. Существует распределение полномочий между различными уровнями власти по охране окружающей среды. Каждый из этих уровней несет ответственность за надлежащую реализацию своих полномочий. Таким образом, ответственность распределена по предметам ведения, а также по территориальному масштабу ("на соответствующих территориях"): органы местного самоуправления отвечают за состояние окружающей среды на территории муниципального образования, региональные власти - на уровне субъекта федерации, федеральные органы власти - на территории всей страны. Таким образом, на любом отдельном участке российской территории должна действовать тройная система природоохранных органов. Но для этого необходимо, чтобы все три уровня власти осуществляли свои полномочия в режиме взаимной поддержки и сотрудничества. Вместо этого на практике в их отношениях наблюдается высокая степень конфликтности и стремление переложить реализацию природоохранных функций друг на друга.

6. Платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде. Природопользованием называется любая хозяйственная и иная деятельность, связанная с использованием природных ресурсов или оказывающая влияние на состояние окружающей среды. В дальнейшем закон в основном говорит о платности негативного воздействия на окружающую среду. Таким образом, негативное воздействие на окружающую среду не находится под полным запретом, что было бы нереалистично - оно допускается, но в строго определенных границах и на возмездной основе (подробнее см. комментарий ст. 16). Внесение этой платы не освобождает субъектов от проведения природоохранных мероприятий и от возмещения вреда окружающей среде. Возмещение вреда, причиненного окружающей среде, регулируется в статьях 77-78 комментируемого закона.

7. Независимость контроля в области охраны окружающей среды. Под экологическим контролем в законодательстве понимается система мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности нормативных требований в области охраны окружающей среды. Таким образом, контрольная деятельность по своему содержанию носит правоохранительный характер; акцент делается именно на контроле за выполнением правовых актов. Что касается принципа независимости контроля, то речь идет прежде всего о том, что контролирующие субъекты должны быть независимы от контролируемых, не находиться в их подчинении и не подвергаться давлению с их стороны.

8. Презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности. Презумпция есть особый прием юридической техники, когда нечто считается юридически признанным, пока не будет доказано противоположное. В данном случае имеется в виду, что любую хозяйственную деятельность следует рассматривать как потенциальную угрозу для окружающей среды, пока не появится уверенность в обратном. Но и здесь сфера действия принципа неоправданно расширяется за счет того, что декларируется экологическая опасность не только хозяйственной, но и "иной" деятельности. На самом деле существует огромное число видов деятельности, которые изначально не могут нанести ущерба окружающей среде (например, проведение социологических опросов, чтение лекций, написание литературных произведений и т.п.). Естественно, не может быть и речи о презумпции экологической опасности таких видов деятельности. Поэтому данный принцип нуждается в ограничительном толковании.

9. Обязательность оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности. ОВОС - это деятельность по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления. Однако буквальное толкование этого принципа также приводит к заключению, что оценка воздействия на окружающую среду должна предшествовать началу любой человеческой деятельности, что нецелесообразно и невыполнимо. Речь здесь, по всей видимости, должна идти лишь о такой деятельности, которая хотя бы теоретически может оказать какое-либо воздействие на окружающую среду.

10. Обязательность проведения проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды. Данный принцип в 2006 г. заменил принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектной документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность. С 1 января 2007 г. проектная документация в отношении объектов капитального строительства является объектом комплексной государственной экспертизы, проводимой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. В комментируемой статье указаны случаи обязательного проведения проверки проектов и иной документации - когда проектируемая деятельность может оказать негативное воздействие на окружающую среду, а также причинить вред жизни, здоровью или имуществу граждан. В настоящее время данный принцип еще не может быть осуществлен, т.к. все технические регламенты в области охраны окружающей среды еще не разработаны и не приняты.

11. Учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Речь идет о том, что каждый участок российской территории в своем роде уникален и в чем-то отличается от других. Различия могут заключаться в характере местности, уровне ее заселенности, климатических условиях, плодородии почв, состоянии окружающей среды, наличии тех или иных природных объектов, составе флоры и фауны и т.п. Хозяйственная и иная деятельность, подлежащая эколого-правовой оценке, не должна игнорировать специфику тех территорий, на которых планируется ее вести. Экологическое законодательство обязывает при организации хозяйственной деятельности принимать во внимание не только ее собственные интересы, но и интересы той природно-социальной среды, где эта деятельность осуществляется.

12. Приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов. Согласно статье 1 комментируемого закона, естественная экологическая система - это объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией. Природный комплекс - это комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками. Природный ландшафт - территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуется сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях.

Как видно из приведенных легальных определений, общими отличительными чертами естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов являются их естественный характер и системность. Они складываются и функционируют в природе объективно, независимо от воли человека, и при этом представляют собой особую неразрывную связь природных явлений, из которой нельзя изъять ни одной составляющей. Отсюда особая важность бережного отношения к экосистемам, природным ландшафтам и комплексам: порой достаточно одного неловкого вмешательства, чтобы нарушить сложное взаимодействие элементов и положить начало необратимому процессу с самыми тяжелыми экологическими последствиями. Поэтому законодательно установлен приоритет сохранения естественных экосистем, природных ландшафтов и природных комплексов, который означает необходимость поддерживать их функционирование в режиме, максимально близком к естественному, и запрет на совершение действий, могущих негативно отразиться на их состоянии.

13. Допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требования в области охраны окружающей среды. Это общее правило, в соответствии с которым должна осуществляться любая человеческая деятельность, связанная с воздействием на окружающую среду. Такое воздействие неизбежно, ибо социальная жизнь человечества неотделима от природной среды; точно так же неизбежным является и воздействие природы на деятельность общества. Общество не способно полностью оградить природу от своего влияния, но вполне может разумно ограничивать это влияние, что диктуется хотя бы интересами самосохранения - ведь обратная реакция природы не замедлит себя ждать. Таким образом, воздействие на окружающую среду юридически разрешено, но лишь в определенных рамках, которые устанавливаются нормативами и иными общеобязательными экологическими требованиями.

14. Обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов. Данный принцип требует не только соблюдать существующие нормативы в области охраны окружающей среды, но и нечто большее - постоянно стремиться к уменьшению отрицательного антропогенного воздействия на окружающую среду. Иными словами, если существует возможность усовершенствовать ту или иную деятельность в сторону снижения ее воздействия на окружающую среду, такая возможность должна быть использована.

Под "наилучшей существующей технологией" в ст. 1 понимается технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов. Ссылка на социально-экономические факторы означает, что наилучшая существующая технология должна быть оптимальной не только с точки зрения экологии, но и в смысле ее экономической целесообразности и практической осуществимости, в противном случае такая технология просто не сможет быть внедрена и не проявит своих полезных качеств.

15. Обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих организаций, юридических и физических лиц. Законодательная формулировка этого принципа крайне неудачна. Во-первых, перечислены все возможные субъекты правоотношений, что вызывает вопрос: в чьей же деятельности по охране окружающей среды они должны участвовать? По-видимому, в деятельности друг друга. Во-вторых, для кого является обязательным это участие? Насколько известно, не существует правовых механизмов для принудительного привлечения физических лиц или общественных организаций к природоохранной деятельности.

Судя по всему, в данном принципе речь идет о необходимости объединения усилий всех субъектов общественной жизни в целях совместного решения задач по охране окружающей среды. Однако несовершенство законодательного выражения лишает этот принцип юридической определенности и делает его успешное действие проблематичным.

16. Сохранение биологического разнообразия. Нельзя забывать о том, что жизнь на Земле представлена почти бесконечным множеством форм и носителей. Величайшая ошибка человека - из всех этих носителей приписывать самостоятельную ценность только себе. Любой биологический вид для природы обладает такой же безусловной значимостью, как и человечество. Однако именно на человеке лежит повышенная ответственность за судьбу всех остальных биологических видов, так как ни одно из живых существ не способно столь разрушительно воздействовать на природу, как человек. Ни одно из живых существ не может самостоятельно защитить себя от этого воздействия. Поэтому необходимо охранять другие биологические виды от деградации и вымирания, создавать им достойные условия для жизни, принимать меры к поддержке редких и исчезающих видов.

17. Обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности. Данный принцип отражает определенную вариативность эколого-правового регулирования. Безусловно, должны существовать строгие и единые для всех правила природопользования и природоохраны, однако необходим и дифференцированный подход к отдельным ситуациям. В каждом конкретном случае, когда необходима эколого-правовая квалификация, следует не только выполнять общие требования в области охраны окружающей среды, но и учитывать особенности, свойственные для конкретной территории, конкретных природных объектов, конкретных видов деятельности, хозяйствующих субъектов и т.п. Не может быть абсолютной унификации в правовой оценке - она зависит от индивидуального сочетания экологически и юридически значимых факторов. Но в любом случае дифференцированный подход должен соответствовать интегрированному, развивая и конкретизируя, но не заменяя его.

18. Запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды. В данном положении сформулировано общее правило о том, какие именно действия в отношении окружающей среды являются юридически недопустимыми. К сожалению, и на этот раз изъяны законодательной техники затрудняют эффективное действие правового принципа. Прежде всего, запрещенной объявлена любая деятельность, результаты которой непредсказуемы для окружающей среды. Но непредсказуемость во многом является субъективным понятием: как известно, не может быть абсолютно точного прогноза, тем более нельзя оценить его достоверность до того, как произойдет прогнозируемое событие.

С другой стороны, нет такой деятельности, в отношении которой прогноз был бы вообще невозможен. Поэтому все в какой-то степени предсказуемо и в какой-то - непредсказуемо. Более или менее ясно обозначены несколько видов последствий, возможность наступления которых законодатель считает основанием для запрета соответствующей деятельности. Это грубое нарушение системности и целостности функционирования природных объектов, существенное ухудшение их состояния, серьезное количественное уменьшение. Однако к этому добавлены и "иные негативные изменения окружающей среды". Получается, что полностью запрещено любое негативное воздействие на окружающую среду. Данный запрет не только является невыполнимым, но и противоречит другим принципам экологического права, в частности, принципу платности природопользования (негативное воздействие на окружающую среду запрещено, и одновременно с этим, в соответствии со ст. 16 комментируемого закона является платным).

19. Соблюдение права граждан на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством. Право на достоверную информацию об окружающей среде особо закреплено в статье 42 Конституции Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с ч. 2 статьи 24 Конституции России, органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Это служит достаточным правовым основанием для того, чтобы любой гражданин мог затребовать и получить от органов власти имеющиеся у них данные о состоянии окружающей среды, поскольку эти сведения самым прямым образом затрагивают одно из конституционных прав человека - право на благоприятную окружающую среду. Исключением являются сведения, составляющие государственную тайну. Однако сама практика массового засекречивания материалов о состоянии окружающей среды должна быть признана нарушением конституционных прав человека и принципов экологического права.

Кроме получения информации, граждане также имеют право участвовать в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду. Юридические возможности такого участия довольно многообразны - это выборы в государственные и муниципальные органы, инициирование референдума и участие в нем, сходы и собрания граждан, право на обращение в органы власти с жалобами, замечаниями и предложениями, проведение общественной экологической экспертизы и т.п.

20. Ответственность за нарушение законодательства об охране окружающей среды. В соответствии с общеправовым принципом неотвратимости юридической ответственности, юридическая санкция (мера принуждения) должна применяться во всех случаях, когда она установлена в качестве обязательного последствия правонарушения. Не является исключением и экологическое право. При этом ответственность за экологические правонарушения предусматривается не только экологическим законодательством: она также регулируется нормами гражданского, административного и уголовного права. Каждый из видов юридической ответственности имеет собственные цели, свою сферу действия, свои составы правонарушений, свои основания применения и виды налагаемых санкций.

21. Организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры. Экологическое образование - это деятельность по формированию у населения знаний, навыков и ценностных ориентаций в области охраны окружающей среды. Эта деятельность осуществляется как через существующую систему учебных заведений, в учебные программы которых включаются дисциплины экологической направленности, так и в форме просветительских мероприятий - семинаров, открытых акций, публикаций в СМИ материалов экологического содержания, выпуска и распространения популярной литературы по экологии, пропаганды экологических знаний и ценностей в произведениях искусства и многими другими путями. Результатом эффективного экологического образования и воспитания должно стать формирование экологической культуры - определенного высокого уровня познаний и отношения к окружающей среде, осмысленного опыта взаимодействия с окружающей средой, обеспечивающего экологическое благополучие и устойчивое развитие.

По существу, данный принцип не носит и не может носить юридически императивного характера, а представляет собой лишь определенное пожелание государства, определенную программу действий, "декларацию о намерениях". Более подробно она раскрыта в главе XIII комментируемого закона, носящей название "Основы формирования экологической культуры".

22. Участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды. Фактически это уже третий принцип, который закрепляет одно и то же - возможность участия граждан в природоохранной деятельности (ранее это было сформулировано как "обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих организаций, юридических и физических лиц", а также "участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду". По существу, имеет место ненужное дублирование юридической информации, тем более что соответствующие права граждан впоследствии более подробно регулируются в статье 11 данного закона.

Что касается общественных и иных некоммерческих объединений, то их деятельности по охране окружающей среды посвящена статья 12. Среди наиболее важных форм такой деятельности - разработка, пропаганда и реализация природоохранных программ, организация защиты прав граждан, привлечение граждан к природоохранной деятельности, организация собраний, митингов, демонстраций, шествий и иных публичных мероприятий, организация общественной экологической экспертизы, проведение общественных слушаний по экологически значимым проектам и т.п.

23. Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды. Такое сотрудничество осуществляется в форме реализации совместных проектов, направленных на охрану конкретных территорий, иных природных объектов; в форме финансовой поддержки тех или иных природоохранных мероприятий из-за рубежа; в форме совместных экологических исследований и обмена результатами научных изысканий в сфере методов охраны окружающей среды и т.п. Важнейшей правовой формой международного сотрудничества является заключение двусторонних и многосторонних международных договоров в области охраны окружающей среды, а также участие России в деятельности международных экологических организаций. В ст. 82 комментируемого закона содержится правило, основанное на ч. 4 ст. 15 Конституции России, в которой признается приоритет международных обязательств России над ее внутренними установлениями. Согласно ч. 2 статьи 82 комментируемого закона, если международным договором предусматривается иное, нежели российским экологическим законодательством, то применяются нормы международного договора. При этом частью 1 той же статьи предусмотрены две формы действия международных договоров в области охраны окружающей среды: если такой договор не требует принятия специальных нормативных актов, то его положения применяются непосредственно, в обратном случае в дополнение к договору издается соответствующий правовой акт, который развивает его положения и применяется наряду с ним.

Закрепленные в статье 3 ФЗ «Об охране окружающей среды» принципы экологического законодательства - это его основные начала, руководящие идеи и положения, определяющие общую направленность и конкретное содержание правового регулирования в данной сфере. Принципы распространяют свое действие на более обширную область общественной жизни, нежели правовые нормы. Как правило, один принцип находит свое отражение и воплощение в целом ряде отдельных норм. В сочетании со сферой жизнедеятельности, методами, источниками и правовыми режимами, принципы, свойственные той или иной отрасли права, создают особый режим правового регулирования, который является наиболее комплексной характеристикой данной отрасли. Принципы отрасли права самым отчетливым образом выражают ее специфику: вполне достаточно ознакомиться с этими принципами, чтобы, не зная ничего другого о данной отрасли, составить себе адекватное представление об ее системе, социальном назначении, целях и задачах, средствах их решения.

Принципы законодательства служат ориентиром правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Соблюдение принципов законодательства обеспечивает нормальное и единообразное развитие и функционирование всей российской правовой системы в целом. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ в своих постановлениях часто напоминают о необходимости использования принципов права, поскольку последние могут являться источником права при обнаружении в нем пробелов.

Первым в статье 3 указан принцип соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду. Данный принцип отнюдь не случайно поставлен в законе на первое место. В соответствии со ст. 2 Конституции РФ, "человек, его права и свободы являются высшей ценностью". Следовательно, в контексте экологического законодательства характер высшей ценности носит именно право на благоприятную окружающую среду.

В Законе (ст. 1) благоприятная окружающая среда определяется, как "окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов". Таким образом, право на благоприятную окружающую среду имеет довольно широкое содержание: оно не сводится к праву человека на экологическое благополучие в местах, где протекает его повседневная жизнедеятельность. Каждый вправе требовать соблюдения экологического равновесия не только в районе своего непосредственного проживания, но и в других, даже удаленных от него точках планеты. Право на благоприятную окружающую среду как субъективное юридическое правомочие обеспечивается судебной защитой. Нарушения данного принципа могут быть обжалованы в судебном или административном порядке.

Обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека. Этот принцип отличается по содержанию от предыдущего. Он предполагает создание для каждого человека максимально комфортной жизненной среды не только в экологическом смысле, но и во всех остальных отношениях. Соблюдение данного принципа означает, что совершение любого действия должно оцениваться с точки зрения того, как это действие влияет на жизнедеятельность других людей. Поведение того или иного субъекта - отдельной личности, социальной группы, социальной организации, включая государство - так или иначе отражается на окружающих. С этой точки зрения, социально неоправданными являются те деяния, которые создают помеху для существования и деятельности других социальных субъектов. Обратим внимание: в законодательной формулировке речь идет именно о жизнедеятельности человека, а не общества. Таким образом, в качестве критерия взяты интересы отдельного индивида, которые всегда более конкретны и осязаемы, нежели интересы общества. Кроме того, имеются в виду все условия жизнедеятельности, включая социальные, экономические, культурные и т.п.

Научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды. Здесь фактически впервые на законодательном уровне закреплен принцип устойчивого развития. Идее устойчивого развития часто придают сугубо экологическое содержание, что не совсем корректно. В действительности устойчивое развитие и благоприятная окружающая среда - далеко не одно и то же, что отражено и в тексте данного принципа. Устойчивое развитие как определенный общественный идеал обладает ярко выраженным системным, интегративным характером. Экологическая составляющая при этом выходит на первый план потому, что именно в концепции устойчивого развития впервые было уделено должное внимание проблеме взаимодействия человека с природой.

Устойчивое развитие предполагает слаженный, синхронный и согласованный прогресс всех областей социальной жизни. Ни одно из направлений развития не должно идти в ущерб другим направлениям. В течение долгого времени эта истина осознавалась явно недостаточно, вследствие чего наступила резкая дисгармония отдельных сфер общественного развития, когда технический прогресс вырвался далеко вперед, обогнав культурную и социальную динамику и полностью игнорируя естественные природные факторы.

Устойчивое развитие вовсе не означает, что теперь необходимо бросить все силы на защиту окружающей среды, жертвуя ради этого всеми техническими и экономическими достижениями. Напротив, следует искать такие пути дальнейшего развития общества, при котором удалось бы достичь одинаковых успехов во всех этих областях, более того, чтобы они поддерживали и взаимно стимулировали друг друга. Поэтому в законе и говорится об оптимальном сочетании экологических, экономических и социальных интересов, а также интересов человека, общества и государства (при этом интересы человека, как упоминалось выше, являются первичными). Очевидна сложность реализации этого общественного идеала, как и то, что данной цели можно добиться лишь научными средствами.

Охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности. Природные ресурсы, согласно ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды» - это такие компоненты природной среды, природные и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной или иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. Понятие природных ресурсов, таким образом, содержит оценку природных явлений с точки зрения их эксплуатации человеком.

Охрана природных ресурсов - это деятельность по их защите от негативного воздействия, предотвращение такого воздействия и устранение его последствий. Воспроизводство - деятельность по восполнению утраченных, израсходованных ресурсов. Рациональное использование природных ресурсов - это такое их потребление, которое не превышает пределов необходимого, не приводит к необратимому истощению ресурсов, оставляет возможность для их восстановления и приумножения.

Все это является условием достижения экологической безопасности, которая представляет собой состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. В законодательном определении экологической безопасности проявляются тенденции, о которых уже упоминалось выше: первая из них состоит в том, что во главу угла ставится интерес отдельной личности, а не социальной общности. Вторая тенденция - придание экологическим категориям более широкого смысла, чем обычно; в данном случае, например, к экологической безопасности фактически отнесена защищенность любых жизненно важных интересов человека от любых негативных последствий любого вида деятельности.

Ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях. Здесь речь идет не столько о юридической ответственности за правонарушение, сколько о социальной ответственности органов власти перед обществом. Существует распределение полномочий между различными уровнями власти по охране окружающей среды. Каждый из этих уровней несет ответственность за надлежащую реализацию своих полномочий.

Таким образом, ответственность распределена по предметам ведения, а также по территориальному масштабу ("на соответствующих территориях"): органы местного самоуправления отвечают за состояние окружающей среды на территории муниципального образования, региональные власти - на уровне субъекта федерации, федеральные органы власти - на территории всей страны. Таким образом, на любом отдельном участке российской территории должна действовать тройная система природоохранных органов. Но для этого необходимо, чтобы все три уровня власти осуществляли свои полномочия в режиме взаимной поддержки и сотрудничества. Вместо этого на практике в их отношениях наблюдается высокая степень конфликтности и стремление переложить реализацию природоохранных функций друг на друга.

Платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде. Природопользованием называется любая хозяйственная и иная деятельность, связанная с использованием природных ресурсов или оказывающая влияние на состояние окружающей среды. В дальнейшем закон в основном говорит о платности негативного воздействия на окружающую среду. Таким образом, негативное воздействие на окружающую среду не находится под полным запретом, что было бы нереалистично - оно допускается, но в строго определенных границах и на возмездной основе. Внесение этой платы не освобождает субъектов от проведения природоохранных мероприятий и от возмещения вреда окружающей среде. Возмещение вреда, причиненного окружающей среде, регулируется в статьях 77-78 ФЗ «Об охране окружающей среды».

Независимость контроля в области охраны окружающей среды. Под экологическим контролем в законодательстве понимается система мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности нормативных требований в области охраны окружающей среды.

Таким образом, контрольная деятельность по своему содержанию носит правоохранительный характер; акцент делается именно на контроле за выполнением правовых актов. Что касается принципа независимости контроля, то речь идет прежде всего о том, что контролирующие субъекты должны быть независимы от контролируемых, не находиться в их подчинении и не подвергаться давлению с их стороны.

Презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности. Презумпция есть особый прием юридической техники, когда нечто считается юридически признанным, пока не будет доказано противоположное. В данном случае имеется в виду, что любую хозяйственную деятельность следует рассматривать как потенциальную угрозу для окружающей среды, пока не появится уверенность в обратном. Но и здесь сфера действия принципа неоправданно расширяется за счет того, что декларируется экологическая опасность не только хозяйственной, но и "иной" деятельности. На самом деле существует огромное число видов деятельности, которые изначально не могут нанести ущерба окружающей среде (например, проведение социологических опросов, чтение лекций, написание литературных произведений и т.п.). Естественно, не может быть и речи о презумпции экологической опасности таких видов деятельности. Поэтому данный принцип нуждается в ограничительном толковании.

Обязательность оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности. ОВОС - это деятельность по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления. Однако буквальное толкование этого принципа также приводит к заключению, что оценка воздействия на окружающую среду должна предшествовать началу любой человеческой деятельности, что нецелесообразно и невыполнимо. Речь здесь, по всей видимости, должна идти лишь о такой деятельности, которая хотя бы теоретически может оказать какое-либо воздействие на окружающую среду.

Обязательность проведения проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды. Данный принцип в 2006 г. заменил принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектной документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность. С 1 января 2007 г. проектная документация в отношении объектов капитального строительства является объектом комплексной государственной экспертизы, проводимой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. В статье 3 ФЗ «Об охране окружающей среды» указаны случаи обязательного проведения проверки проектов и иной документации - когда проектируемая деятельность может оказать негативное воздействие на окружающую среду, а также причинить вред жизни, здоровью или имуществу граждан. В настоящее время данный принцип еще не может быть осуществлен, т.к. все технические регламенты в области охраны окружающей среды еще не разработаны и не приняты.

Учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Речь идет о том, что каждый участок российской территории в своем роде уникален и в чем-то отличается от других. Различия могут заключаться в характере местности, уровне ее заселенности, климатических условиях, плодородии почв, состоянии окружающей среды, наличии тех или иных природных объектов, составе флоры и фауны и т.п. Хозяйственная и иная деятельность, подлежащая эколого-правовой оценке, не должна игнорировать специфику тех территорий, на которых планируется ее вести. Экологическое законодательство обязывает при организации хозяйственной деятельности принимать во внимание не только ее собственные интересы, но и интересы той природно-социальной среды, где эта деятельность осуществляется.

Приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов. Согласно статье 1 ФЗ «Об охране окружающей среды», естественная экологическая система - это объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией.

Природный комплекс - это комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками.

Природный ландшафт - территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуется сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях.

Как видно из приведенных определений, общими отличительными чертами естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов являются их естественный характер и системность. Они складываются и функционируют в природе объективно, независимо от воли человека, и при этом представляют собой особую неразрывную связь природных явлений, из которой нельзя изъять ни одной составляющей. Отсюда особая важность бережного отношения к экосистемам, природным ландшафтам и комплексам: порой достаточно одного неловкого вмешательства, чтобы нарушить сложное взаимодействие элементов и положить начало необратимому процессу с самыми тяжелыми экологическими последствиями. Поэтому законодательно установлен приоритет сохранения естественных экосистем, природных ландшафтов и природных комплексов, который означает необходимость поддерживать их функционирование в режиме, максимально близком к естественному, и запрет на совершение действий, могущих негативно отразиться на их состоянии.

Допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требования в области охраны окружающей среды. Это общее правило, в соответствии с которым должна осуществляться любая человеческая деятельность, связанная с воздействием на окружающую среду. Такое воздействие неизбежно, ибо социальная жизнь человечества неотделима от природной среды; точно так же неизбежным является и воздействие природы на деятельность общества. Общество не способно полностью оградить природу от своего влияния, но вполне может разумно ограничивать это влияние, что диктуется хотя бы интересами самосохранения - ведь обратная реакция природы не замедлит себя ждать.

Таким образом, воздействие на окружающую среду юридически разрешено, но лишь в определенных рамках, которые устанавливаются нормативами и иными общеобязательными экологическими требованиями.

Обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов. Данный принцип требует не только соблюдать существующие нормативы в области охраны окружающей среды, но и нечто большее - постоянно стремиться к уменьшению отрицательного антропогенного воздействия на окружающую среду. Иными словами, если существует возможность усовершенствовать ту или иную деятельность в сторону снижения ее воздействия на окружающую среду, такая возможность должна быть использована.

Под "наилучшей существующей технологией" в ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды» понимается технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов. Ссылка на социально-экономические факторы означает, что наилучшая существующая технология должна быть оптимальной не только с точки зрения экологии, но и в смысле ее экономической целесообразности и практической осуществимости, в противном случае такая технология просто не сможет быть внедрена и не проявит своих полезных качеств.

Обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих организаций, юридических и физических лиц. Законодательная формулировка этого принципа крайне неудачна.

Во-первых, перечислены все возможные субъекты правоотношений, что вызывает вопрос: в чьей же деятельности по охране окружающей среды они должны участвовать? По-видимому, в деятельности друг друга.

Во-вторых, для кого является обязательным это участие? Насколько известно, не существует правовых механизмов для принудительного привлечения физических лиц или общественных организаций к природоохранной деятельности.

Судя по всему, в данном принципе речь идет о необходимости объединения усилий всех субъектов общественной жизни в целях совместного решения задач по охране окружающей среды. Однако несовершенство законодательного выражения лишает этот принцип юридической определенности и делает его успешное действие проблематичным.

Сохранение биологического разнообразия. Нельзя забывать о том, что жизнь на Земле представлена почти бесконечным множеством форм и носителей. Величайшая ошибка человека - из всех этих носителей приписывать самостоятельную ценность только себе. Любой биологический вид для природы обладает такой же безусловной значимостью, как и человечество. Однако именно на человеке лежит повышенная ответственность за судьбу всех остальных биологических видов, так как ни одно из живых существ не способно столь разрушительно воздействовать на природу, как человек. Ни одно из живых существ не может самостоятельно защитить себя от этого воздействия. Поэтому необходимо охранять другие биологические виды от деградации и вымирания, создавать им достойные условия для жизни, принимать меры к поддержке редких и исчезающих видов.

Обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности. Данный принцип отражает определенную вариативность эколого-правового регулирования. Безусловно, должны существовать строгие и единые для всех правила природопользования и природоохраны, однако необходим и дифференцированный подход к отдельным ситуациям. В каждом конкретном случае, когда необходима эколого-правовая квалификация, следует не только выполнять общие требования в области охраны окружающей среды, но и учитывать особенности, свойственные для конкретной территории, конкретных природных объектов, конкретных видов деятельности, хозяйствующих субъектов и т.п. Не может быть абсолютной унификации в правовой оценке - она зависит от индивидуального сочетания экологически и юридически значимых факторов. Но в любом случае дифференцированный подход должен соответствовать интегрированному, развивая и конкретизируя, но не заменяя его.

Запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды. В данном положении сформулировано общее правило о том, какие именно действия в отношении окружающей среды являются юридически недопустимыми. К сожалению, и на этот раз изъяны законодательной техники затрудняют эффективное действие правового принципа. Прежде всего, запрещенной объявлена любая деятельность, результаты которой непредсказуемы для окружающей среды. Но непредсказуемость во многом является субъективным понятием: как известно, не может быть абсолютно точного прогноза, тем более нельзя оценить его достоверность до того, как произойдет прогнозируемое событие.

С другой стороны, нет такой деятельности, в отношении которой прогноз был бы вообще невозможен. Поэтому все в какой-то степени предсказуемо и в какой-то - непредсказуемо. Более или менее ясно обозначены несколько видов последствий, возможность наступления которых законодатель считает основанием для запрета соответствующей деятельности. Это грубое нарушение системности и целостности функционирования природных объектов, существенное ухудшение их состояния, серьезное количественное уменьшение. Однако к этому добавлены и "иные негативные изменения окружающей среды". Получается, что полностью запрещено любое негативное воздействие на окружающую среду. Данный запрет не только является невыполнимым, но и противоречит другим принципам экологического права, в частности, принципу платности природопользования (негативное воздействие на окружающую среду запрещено, и одновременно с этим, в соответствии со ст. 16 ФЗ «Об охране окружающей среды» является платным).

Соблюдение права граждан на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством. Право на достоверную информацию об окружающей среде особо закреплено в статье 42 Конституции Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с ч. 2 статьи 24 Конституции России, органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Это служит достаточным правовым основанием для того, чтобы любой гражданин мог затребовать и получить от органов власти имеющиеся у них данные о состоянии окружающей среды, поскольку эти сведения самым прямым образом затрагивают одно из конституционных прав человека - право на благоприятную окружающую среду. Исключением являются сведения, составляющие государственную тайну. Однако сама практика массового засекречивания материалов о состоянии окружающей среды должна быть признана нарушением конституционных прав человека и принципов экологического права.

Кроме получения информации, граждане также имеют право участвовать в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду. Юридические возможности такого участия довольно многообразны - это выборы в государственные и муниципальные органы, инициирование референдума и участие в нем, сходы и собрания граждан, право на обращение в органы власти с жалобами, замечаниями и предложениями, проведение общественной экологической экспертизы и т.п.

Ответственность за нарушение законодательства об охране окружающей среды. В соответствии с общеправовым принципом неотвратимости юридической ответственности, юридическая санкция (мера принуждения) должна применяться во всех случаях, когда она установлена в качестве обязательного последствия правонарушения. Не является исключением и экологическое право. При этом ответственность за экологические правонарушения предусматривается не только экологическим законодательством: она также регулируется нормами гражданского, административного и уголовного права. Каждый из видов юридической ответственности имеет собственные цели, свою сферу действия, свои составы правонарушений, свои основания применения и виды налагаемых санкций.

Организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры. Экологическое образование - это деятельность по формированию у населения знаний, навыков и ценностных ориентаций в области охраны окружающей среды. Эта деятельность осуществляется как через существующую систему учебных заведений, в учебные программы которых включаются дисциплины экологической направленности, так и в форме просветительских мероприятий - семинаров, открытых акций, публикаций в СМИ материалов экологического содержания, выпуска и распространения популярной литературы по экологии, пропаганды экологических знаний и ценностей в произведениях искусства и многими другими путями. Результатом эффективного экологического образования и воспитания должно стать формирование экологической культуры - определенного высокого уровня познаний и отношения к окружающей среде, осмысленного опыта взаимодействия с окружающей средой, обеспечивающего экологическое благополучие и устойчивое развитие.

По существу, данный принцип не носит и не может носить юридически императивного характера, а представляет собой лишь определенное пожелание государства, определенную программу действий, "декларацию о намерениях". Более подробно она раскрыта в главе XIII ФЗ «Об охране окружающей среды», носящей название "Основы формирования экологической культуры".

Участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды. Фактически это уже третий принцип, который закрепляет одно и то же - возможность участия граждан в природоохранной деятельности (ранее это было сформулировано как "обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих организаций, юридических и физических лиц", а также "участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду".

Что касается общественных и иных некоммерческих объединений, то их деятельности по охране окружающей среды посвящена статья 12 ФЗ «Об охране окружающей среды». Среди наиболее важных форм такой деятельности - разработка, пропаганда и реализация природоохранных программ, организация защиты прав граждан, привлечение граждан к природоохранной деятельности, организация собраний, митингов, демонстраций, шествий и иных публичных мероприятий, организация общественной экологической экспертизы, проведение общественных слушаний по экологически значимым проектам и т.п.

Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды. Такое сотрудничество осуществляется в форме реализации совместных проектов, направленных на охрану конкретных территорий, иных природных объектов; в форме финансовой поддержки тех или иных природоохранных мероприятий из-за рубежа; в форме совместных экологических исследований и обмена результатами научных изысканий в сфере методов охраны окружающей среды и т.п. Важнейшей правовой формой международного сотрудничества является заключение двусторонних и многосторонних международных договоров в области охраны окружающей среды, а также участие России в деятельности международных экологических организаций. В ст. 82 ФЗ «Об охране окружающей среды» содержится правило, основанное на ч. 4 ст. 15 Конституции России, в которой признается приоритет международных обязательств России над ее внутренними установлениями. Согласно ч. 2 статьи 82 ФЗ «Об охране окружающей среды», если международным договором предусматривается иное, нежели российским экологическим законодательством, то применяются нормы международного договора. При этом частью 1 той же статьи ФЗ «Об охране окружающей среды» предусмотрены две формы действия международных договоров в области охраны окружающей среды: если такой договор не требует принятия специальных нормативных актов, то его положения применяются непосредственно, в обратном случае в дополнение к договору издается соответствующий правовой акт, который развивает его положения и применяется наряду с ним.